年金改革為何屢改屢敗？創造社會正義與受僱者權益雙贏的改革方案究竟何在？
◎67篇持續關注年金改革制度的評論與建言，專業社會工作者十多年前的預言一一兌現。
◎研究台灣公教人員退撫制度變革重要的一本著作，找出年金制度成功關鍵。
◎彌平世代間不平與族群間落差，藉由制度調整，回到原本跨代互助、人際團結的初衷。
「年金改革」是最被社會關注的公共議題之一，為何十年來對年金制度與年金改革的公共討論品質幾乎原地踏步？
想知道主政者的年金改革方案何以矛盾重重、漏洞百出？
未來年金制度能否成功的關鍵又是什麼？
全面剖析年金改革失敗原由，揭穿政府年金假改革的蒙混假相，從2003到2016年，67篇持續關注年金改革制度的評論與建言，專業社會工作者十多年前的預言一一兌現。
年金議題已然成為台灣朝野最夯的公共政策，然而，在號稱全民都已納入年金保障的台灣，在政治人物言必稱改革的此刻，卻有方案失之公平正義，過程傲慢蠻橫的病端，人民又有多少人真正了解台灣複雜的退休金制度？致使十年來年金制度與年金改革的公共討論品質幾乎原地踏步！
主政者的年金改革方案何以矛盾重重、漏洞百出？究竟政府提出了什麼改革方案？這些方案是否真如官方宣稱的符合公平正義？或是根本就是「肥高官、瘦小吏」？不嚴肅面對這些根本性的問題，未來不會有合乎社會正義的改革！
本書作者長期關注年金改革議題與退撫基金經營管理問題，十多年來持續揭露藍綠政府年金改革圖利高階人員的真相，主張年金改革必須總結過去錯誤經驗，並同步檢討向資本家傾斜的賦稅制度，才有可能增進國民團結、落實世代正義。
本書是作者對扁政府與馬政府官版年金改革的評論集結，書中對藍綠主事者的算計、朝野要員圖利自己的行徑，有清楚的紀錄與深刻的批判，值得關心年金改革議題的朋友參考。
◎世新大學社發所教授黃德北：
本書在當前公教人員退休制度不斷遭到惡意批判以及教師勞動環境劇變之際出版，有其特殊意義
◎全國教師會前理事長吳忠泰：
他的看似激進的表態反而是一條冷靜理性的路，此書的出版也就標示著促進受僱者開始對話，為的是找出屬於基層人民的主張！
本書期待與政府、人民一起面對年金改革，為台灣奠定長久穩健的老年經濟安全保障制度。
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作者簡介：
羅德水
教師組織工作者，目前擔任全國教師工會總聯合會政策部主任、國會聯絡人。
作者長期關注年金改革議題與退撫基金經營管理問題，十多年來持續揭露藍綠政府年金改革圖利高階人員的真相，主張年金改革必須總結過去錯誤經驗，並同步檢討向資本家傾斜的賦稅制度，才有可能增進國民團結、落實世代正義。
本書是作者對扁政府與馬政府官版年金改革的評論集結，書中對藍綠主事者的算計、朝野要員圖利自己的行徑，有清楚的紀錄與深刻的批判，值得關心年金改革議題的朋友參考。
各界推薦
名人推薦：
序1 年金改革不能重蹈覆轍
◎黃德北（世新大學社發所教授）
羅德水老師將他近年發表有關退撫制度的文章集結成《年金改革：你應該知道的真相》一書出版，我有幸得先拜讀，並蒙德水邀請作序，除了感到非常榮幸，更深知本書在當前公教人員退休制度不斷遭到惡意批判以及教師勞動環境劇變之際出版，有其特殊意義，因此不揣淺陋，願意贅筆數言，讓讀者對本書的內涵與意義有更多了解。
德水長期以來就投入台灣教師勞動權益保障的運動，他先後在台北市教師會與全國教師會擔任組織、文宣與政策研究工作，現在也是全國教師工會總聯合會的幹部，並代表教師團體擔任公教人員退撫基金監理委員，因此對於公教人員退撫制度實際運作有著深入認識。
他在媒體就公教退撫制度議題的投書就較許多專家學者更為鞭僻入裡，總是我必讀的大作。多年來德水就退撫制度存在的問題及改革方案提出過許多建言，並代表教師團體針對官方說法及政治人物惡意批評進行過無數交鋒，本書就紀錄了德水這些年來在這些議題上所發表的各項真知灼見。
由於歷史的原因，台灣公教人員退休制度確實存在一定的不合理性，尤其在世代之間更有明顯差異，加上晚近人口結構變化、政府財政持續惡化等因素的影響，使得公教退撫制度問題日益嚴重，亟待變革。
退撫制度出現問題，並非教師所造成，但政治人物常常將議題刻意簡化，以「十八趴」等容易讓人誤解的概念進行攻擊，這樣的作法使公教人員成為受責難的箭靶，也模糊問題的焦點，阻礙制度改革的進行。德水在本書中都曾對這些複雜的議題進行分析，並據此駁斥政治人物的污名化，以捍衛教師的尊嚴。
尤其難能可貴之處是，德水還針對公教退撫制度改革提出符合社會正義與公教人員權益雙贏的改革方案，使本書成為研究台灣公教人員退撫制度變革重要的一本著作，值得我們細讀與深思。更期盼讀者在閱讀完本書後，能像德水老師一樣，將理論化為社會實踐，以實際行動參與教師權益保障與退撫制度改革的運動，將台灣推向一個更公平、合理、進步的社會。
序2 誰與斯人慷慨同？
◎吳忠泰（全國教師會前理事長）
什麼是年金改革？有人說：就是把目前「我畏人人、人人畏我」的狀態，調整回「人人餵我、我餵人人」而已，也就是把潛藏的年金制度缺陷，所造成的世代間不平與族群間落差，藉由制度調整，回到原本跨代互助、人際團結的初衷。
然而有人願意對這議題以身相許嗎？我所知道的德水是覺知最早、信念始終一致的人，也期盼這本書的出版，帶來志同道合者的共鳴與集結。
綜觀台灣的年金制度，除了紛立錯雜之外，更有四個結構性連環問題：首先是軍公教人員在二十年前由恩給制改為儲金制時，留下一些人為的自肥肥人作法，當時所訂各種過渡機制有些屬過度優惠而引發後續爭議；其次是國際上的財經環境巨變與儲金管理傾向保守，使得當初以高獲利率為假設的確定給付年金制度，明顯又快速的出現財務缺口；接著是政黨競相以「繳費少、給付多」的比價立法來「嘉惠」原本沒有年金的族群；最後是國內出現長壽趨勢與世上速度最快的少子女化，加劇了各種公共年金的財務危機。
對任何國家而言，年金改革都是重大的社會工程，一定要有對話和傾聽的過程，數據也要被各方檢查，而且包含心理層面的處理。否則，最後可能年金改不成而社會更分裂；也可能是：改成了，社會也就更撕裂了。但是有沒有一絲可能經由對話和資訊透明，社會不再撕裂？
對於民主社會來說，態度坦白與資訊透明是一切變革最最優先的態度。改革不需要悲劇英雄，不需要以歷史定位自許，但絕對有必要一開始就有鮮明態度，德水在擔任退撫基金監理委員與公保監理委員的期間，深深感受到大江東去的難逆情勢，又看到許多以拖待變的發言，以及似是而非的主張與辯護，於是他選擇一再以文章來啟迪社會，這是一條孤獨的路，終於到了2016年，從學者到央行總裁，從社運團體到總統候選人，已少有人主張不必改革，只是用什麼機制來形成方案共識，以及如何跟所有現制銜接與切割而已。
「從前戲言身後事，今朝都到眼前來」，先知是沒有喜悅的，如果接下來不是得到各方合作共謀解決的策略。歷史教科書上似乎都是帝王將相在決定大局，但日本要終結幕府、大政奉還前，坂本龍馬不是這樣想的，所以才有船中八策。如果今天真是公民覺醒的時代，如果自己不想永遠被政客放在砧板上、不顧紋理的剁，而且被扣上反改革的名；如果受僱者意識到自己的角色並非只能被動，那麼德水的改革之路就不是一個自我閹割權益的路，他的看似激進的表態反而是一條冷靜理性的路，此書的出版也就標示著促進受僱者開始對話，為的是找出屬於基層人民的主張！
名人推薦：序1 年金改革不能重蹈覆轍
◎黃德北（世新大學社發所教授）
羅德水老師將他近年發表有關退撫制度的文章集結成《年金改革：你應該知道的真相》一書出版，我有幸得先拜讀，並蒙德水邀請作序，除了感到非常榮幸，更深知本書在當前公教人員退休制度不斷遭到惡意批判以及教師勞動環境劇變之際出版，有其特殊意義，因此不揣淺陋，願意贅筆數言，讓讀者對本書的內涵與意義有更多了解。
德水長期以來就投入台灣教師勞動權益保障的運動，他先後在台北市教師會與全國教師會擔任組織、文宣與政策研究工作，現在也是全國教師工會總聯合會...
章節試閱
淺談退撫制度基本學理
一個合理而有尊嚴的退休制度，是所有受僱者辛勤工作幾十年後應該享有的基本權益，台灣的軍公教退撫制度幾經沿革，自從公立學校教師於民國85年2月1日加入「公務人員退休撫卹基金」以來，迄今業已超過十年。
十多年來，公立學校教師退撫制度，從原本的政府「恩給制」改為由教師與政府的相對提撥的「儲金制」，改變不可謂不大，兼以近年來政府力推《公務人員退休所得合理化方案》，又不時傳出「退撫基金」經營不善，退撫制度即將改變的消息，使得許多教師同仁不免擔心，自身的退休權益是否將受到影響？教師又該如何面對未來變局？
然而，由於退撫制度牽涉層面廣泛，對一般教師而言，確實難以深入理解，這樣的基本情勢相當程度既限制了教師組織與會員群眾的對話，也影響了各界對退撫制度未來可能變革的理性討論空間。
退撫問題是教師重要權益，無論是教師組織或是會員群眾，都必須關切退撫議題，不過，理性對話應該建立在正確認知退撫制度的基礎上，究竟一般教師應該具備哪些基本概念？又該如何看待未來退撫制度的可能變革呢？可以肯定，任何有意義的討論都必須從正確認識退撫制度基本學理開始。
健全的退撫制度是進步國家整體社會安全制度的重要環節，惟相較於先進各國，台灣不僅長期沒有國民年金的建制，一般國民對自身之退休權益鮮有正確認識，筆者以為，無論作為一個受僱者，或是教育專業人員，均應對退撫制度基本學理及自身退休權益有所理解。
以公立學校教師為例，無論是以往的「恩給制」，或是目前的「儲金制」，在性質上，政府所給付的軍公教退休金都是「職域年金」（occupational pension），其年金給付的計算機制則屬於「確定給付制」（defined benefit plan ,DB）。所謂「確定給付制」，指受僱者退休後所能領取之退休金，係以個人在職時之薪俸與年資為基準，並依一定計算公式決定給付額度之制度。依此制度，個別受僱者在退休前均可依預定公式計算退休後所能領取之退休金，亦即，決定退休金多寡之主要參數在於受僱者之職等與在職年資，而與基金之操作績效無關，此一制度有利於勞工，僱主由於必須負最後給付責任，因此需負擔較沉重之財務壓力。
必須指出的是，「確定給付制」雖然有利於勞方，但台灣的退撫基金、公保基金、勞保基金，卻又不是「隨收隨付制」（pay as you go , PAYG），並非以當下保費或稅收支付退休金，而是「完全準備制」（fully funded）與「部分準備制」（partially funded），退休金之給付必須仰賴存在共同帳戶裡的基金，因而會產生基金的收支與財務問題。
在這樣的脈絡下，基金本身需維持財務平衡並增加投資收益，否則勞僱雙方之提撥率必須依基金財務狀況調整費率，以使基金得以長期運作，易言之，現行軍公教退撫有跨代互助之精神，為使基金財務維持長期穩定，一方面除應提升基金收益率外，提撥費率亦必須相對反映基金精算結果。
然而，一般教師甚至不少教師組織幹部對此均無正確認識，例如，只看到《學校教職員退休條例》第8條：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」之規定，卻無視《公務人員退休撫卹基金管理條例》第8條同時明定：「如基金不足支付時，應由基金檢討調整繳費費率，或由政府撥款補助，並由政府負最後支付責任。」
尤有甚者，因為憂心退撫基金財務缺口，台中縣教師會幹部竟然公開主張將公務員及公立學校教師之退撫由目前對勞方有利的「確定給付制」改為對資方有利的「確定提撥制」（defined contribution plan ,DC）。
所謂「確定提撥制」則與「確定給付制」大異其趣，係指受僱者於在職期間依規定提存退休準備金，退休時則依提撥金額在累積期間所產生之收益，決定退休金額度。依此制度，受僱者在職時提撥之金額雖可確定，但未來退休時所能領取之退休給付則無法事先預知，而是取決於提撥金累積期間所產生之投資報酬率，因而僱主也無須負擔員工退休金之最後給付責任。
也正因為依「確定提撥制」，僱主免除了最後給付責任與財務壓力，正是政府為擺脫其僱主責任而大力推銷的制度，教師組織幹部此一主張，豈不正中政府下懷？進一步分析，之所以如此，其根本原因就是教師同仁或組織幹部不解退撫制度基本學理所致，在錯誤認識的基礎上，提出反過來傷害教師的主張也就不讓人意外。
筆者以為，教師同仁除了應釐清「確定給付制」與「確定提撥制」的異同外，包括政府與教師兩造對教師退撫的權利義務為何？在財務缺口日益擴大下，政府是否依然負最後支付保證責任？如何兼顧基金財務狀況與提撥人權益？都是值得所有教師深思的議題。
沒有正確資訊，就難以形成正確決策。關切退撫制度的教師同仁，特別是教師組織幹部，必須先行認識退休制度基本學理，以及退撫制度、退撫基金相關法規，為未來的理性討論預作準備。
（2007/11/14，台灣立報教育論壇）
◎以上內容節錄自《年金改革：你應該知道的真相》羅德水著 白象文化出版
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淺談退撫制度基本學理
一個合理而有尊嚴的退休制度，是所有受僱者辛勤工作幾十年後應該享有的基本權益，台灣的軍公教退撫制度幾經沿革，自從公立學校教師於民國85年2月1日加入「公務人員退休撫卹基金」以來，迄今業已超過十年。
十多年來，公立學校教師退撫制度，從原本的政府「恩給制」改為由教師與政府的相對提撥的「儲金制」，改變不可謂不大，兼以近年來政府力推《公務人員退休所得合理化方案》，又不時傳出「退撫基金」經營不善，退撫制度即將改變的消息，使得許多教師同仁不免擔心，自身的退休權益是否將受到影響？教師又該如何...
作者序
年金改革為什麼失敗？
◎羅德水
過去十年，「年金改革」稱得上是最被社會關注的公共議題之一，朝野言必稱改革，改革者也成為朗朗上口的政治口號。
然而，這個被扁政府稱為具有高度正當性、被馬政府說成是「今天不做，明天就會後悔」的改革，幾年下來除了增加社會對立，撕裂國民情感，竟然毫無具體進展。
隨著「行政院年金改革小組」的停止運作，隨著2015年12月18日第八屆國會的休會，朝野信誓旦旦非做不可的年金改革，至此，也正式劃上失敗的句點。
照理說，就算年金改革確定失敗，歷來公眾討論與社會對話所累積的成果，至少應有助於充實未來的改革能量才是，遺憾的是，迄今為止，多數公、私部門受僱者甚至不清楚自身的退休金種類、性質與計算方式，不少公教人員對於在職時每月提撥多少退撫基金？公保保費？年資如何採計？退休金如何計算？退休金給予之項目？似乎亦感到十分生疏，不客氣的說，對年金制度與年金改革的公共討論品質，十年來幾乎原地踏步。
誠如所見，朝野政黨除了將改革失敗歸責於彼此的杯葛，也不約而同將矛頭指向各工會、受僱者團體，以及被改革者的反對，一時之間，受僱者不由分說的成了改革失敗的代罪羔羊。
於是，竟然出現類似「目前軍公教所得替代率的退休金基數為本俸二倍，若該公務員的薪資十萬、本俸七萬，退休後可領到十四萬元」的報導。
事實上，依中華民國公教人員相關制度，找不到任何一位本俸7萬的常任文官，公務員中最高職等的常任文官是簡任第十四職等的常務次長，其本俸就是53075元，公立大學教授、公立醫院醫師、軍職人員除上將以外，最高本俸也都是53075元，何來本俸7萬的公教人員？可這樣完全錯誤的報導，不僅未見澄清，甚至還被其他媒體廣為轉載、引用，隨著錯誤資訊的傳播，已然對立的社會氛圍更難化解，僅此一端，當知台灣年金改革的難度。
進一步看，台灣的老年經濟安全制度錯綜複雜，不僅公私互異，就連同為公部門受僱者，由於舊制、新制退休金計算各有基準，個別受僱者也因其任職年資涵蓋新、舊年資的長短，而有不同的退休俸計算方式。
以軍公教人員新制退撫為例，係以本俸2倍為基數，再按每1年給與2%的月退休金，如以薪資6萬元、本俸4萬元計算，平均退休年資30年者，其每月退休金為40,000×2×60%，可領金額為48,000元，絕不是把本俸2倍直接當作月退休金的額數，無論如何，也不至於出現新聞報導所稱「本俸7萬，退休後可領到14萬元」的公教人員。
也正因為一般人難以理解年金制度，給了手握改革話語權的官員、學者上下其手的空間，從2006年2月16日，扁政府發起「公務人員退休所得合理化方案」，到2012年11月21日馬政府成立「行政院年金改革小組」，並且提出「年金制度改革」二階段改革方案，民進黨政府、國民黨政府所提出的改革方案，就是透過「所得替代率」的話術包裝，進行「肥高官、瘦小吏」的勾當。
依此前官版改革方案，係以所有退休所得當分子、月在職所得當分母，計算所謂退休所得替代率上限。問題是，目前公教人員之退撫提撥、退休金計算均以「本俸×2」為基準，前揭算法明顯與現制不同。
對職等較高之公教人員來說，月在職所得遠超過2倍的本俸，若以實質月所得為替代率分母，其替代率即大幅降低，從而可以減少在年金改革中的損失，基層公教人員則恰恰相反，在向高官利益傾斜的所得替代率計算公式中，很容易超過官版替代率上限，從而大減退休給付，這是扁、馬歷次公教年金改革共同的罩門，這樣明顯獨厚高層的改革方案，如何可能得到基層支持？
官方曾經宣稱年金制度改革方案以「財務健全、社會公平、世代包容、務實穩健」為原則，馬英九總統甚至視之為歷史定位，稱政府的年金制度改革方案，「可安心保用30年」，「至少到民國133年都不用擔心年金破產」，然而，檢視官版改革方案，實嚴重違背公平正義，至少存在違反退休學理、規避僱主責任、缺乏中心思想、擴大階級矛盾、加速跨代剝奪、不談組織再造、未見如何提升績效等問題。
我們不禁要問，年金改革既然獲得朝野高度支持，只要主政者大公無私、推出的改革方案公平合理，難道還怕什麼既得利益者的反彈？說到底，主事者千方百計想要在改革中盡量減少損失，以致於整套改革方案矛盾重重、漏洞百出，才是年金改革功敗垂成的真正原因。
雖然馬政府的年金改革以失敗告終，但2016新國會、新政府勢必仍會將年金改革作為重大國政，可以預見，「肥高官、瘦小吏」的版本在未來還是極有可能以不同的形式重新出現，如何記取教訓、避免重蹈覆轍，又如何增進對話、促進社會團結，將是未來年金改革是否成功的關鍵。
筆者有幸在全國教師會、全國教師工會總聯合會參與對退休制度的討論，因此，早在扁政府發動「公務人員退休所得合理化方案」之前，即十分關注公教退撫制度及其問題，發表的評論著重在對年金制度學理的釐清，退撫基金管理監理問題，以及對官版改革方案的批判。
在馬政府年金改革宣告失敗之際，我整理相關短文，集結出版《年金改革：你應該知道的真相》，一方面是對自己參與組織工作的交代，一方面也希望未來的改革能記取之前的教訓，面對自己十多年前的「預言」一一兌現，我毫無喜悅之情，只期待後續的年金改革，能確實記取教訓，成就社會公義與世代正義。
在號稱「博士內閣」、「專家治國」的台灣，個人能以組織工作者發表對年金改革的看法，不能不感謝全國教師工會總聯合會、全國教師會提供的資源與協助，最後，特別感謝楊上慧小姐協助內文圖表繪製，讓本書順利出版。
（本文原載於2015/12/18，《天下雜誌》獨立評論）
年金改革為什麼失敗？
◎羅德水
過去十年，「年金改革」稱得上是最被社會關注的公共議題之一，朝野言必稱改革，改革者也成為朗朗上口的政治口號。
然而，這個被扁政府稱為具有高度正當性、被馬政府說成是「今天不做，明天就會後悔」的改革，幾年下來除了增加社會對立，撕裂國民情感，竟然毫無具體進展。
隨著「行政院年金改革小組」的停止運作，隨著2015年12月18日第八屆國會的休會，朝野信誓旦旦非做不可的年金改革，至此，也正式劃上失敗的句點。
照理說，就算年金改革確定失敗，歷來公眾討論與社會對話所累積的成果，至少應有助於...
目錄
序1 年金改革不能重蹈覆轍／黃德北
序2 誰與斯人慷慨同？／吳忠泰
自序 年金改革為什麼失敗？
第一章 認識公教退撫制度
公教退撫制度簡介
淺談退撫制度基本學理
沒有「四十歲領退休金領到死」這回事
軍公教退撫的兩個矛盾
軍公教不是社會的敵人
審慎因應退撫變革
兼任教師應參加勞工保險
老師退休為哪樁？
跨代掠奪全面啟動
從組工會要改保勞保談起
經濟數據的門道
第二章 體檢公教退撫基金
公務人員退休撫卹基金簡介
退撫基金應揭露財務資訊
正視退撫基金財務危機
退撫基金第三次精算結果報告
退撫基金第四次精算結果報告
退休基金操盤應回歸專業
私校退撫基金應儘速法制化
第三章 你不知道的18%
18%優存已做過斷源性改革
何忍讓公部門受僱者背負反改革污名
改革不應成為政治算計的工具
考試院應即刻停止18%惡改
評教育部版18%變革案
評立法院18%新方案
難道要支持更無正當性的舊案？
你所不知道的18%
唾棄「肥高官、瘦小吏」的假改革
18%的真實與假象
關於18%的再澄清
建構長久社會安全制度朝野無可迴避
豈有騙術稱改革？
18%改革不能肥高官
從18%攻防談教師組織主體性
18%的階級分析
第四章 官版退撫改革批判
租稅改革不是階級鬥爭
這是哪門子的租稅公平？
退休改革從檢討高官做起
反對考試委員自肥
退休改革應回歸社會安全體制
抹黑私校受僱者無助解除勞保財務危機
檢討肥貓，別忘了胖虎
從私校退撫改制談教師工會
退撫改制應對症下藥
教師工會對退休制度應有全面觀照
全面觀照 全盤改革
謾罵不會帶來勞工保障
從雙薪教授改起
關於退休改制的幾點看法
可否向名嘴索討退休金？
改革不能犧牲年輕世代
是審議民主？還是強盜改革？
官版退休改制批判
年金改革的章法
改革何必怕檢驗？
工會與年金改革
年金改革大戲還演得下去嗎？
禁領雙薪的改革意義
年金改革的下一步
嚴審年金法案 重建國會形象
年金改革應歸零重新開始
私校年金法制化不宜再拖
附錄 新政府與年金改革
序1 年金改革不能重蹈覆轍／黃德北
序2 誰與斯人慷慨同？／吳忠泰
自序 年金改革為什麼失敗？
第一章 認識公教退撫制度
公教退撫制度簡介
淺談退撫制度基本學理
沒有「四十歲領退休金領到死」這回事
軍公教退撫的兩個矛盾
軍公教不是社會的敵人
審慎因應退撫變革
兼任教師應參加勞工保險
老師退休為哪樁？
跨代掠奪全面啟動
從組工會要改保勞保談起
經濟數據的門道
第二章 體檢公教退撫基金
公務人員退休撫卹基金簡介
退撫基金應揭露財務資訊
正視退撫基金財務危機
退撫基金第三次精算結果報告
退撫基金第四次...
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