台港澳互動變局與粵港澳大灣區發展機遇與挑戰

現階段兩岸與香港互動：變遷與挑戰

周志杰
（國立成功大學政治學系暨政治經濟學研究所專任教授）

摘　要

本文探究陸港互動出現結構性變化對兩岸三地互動及台灣兩岸政策的影響及啟示。研究發現，當前北京對港聚焦於清理戰場、鞏固｢愛國｣防火牆；對台則重設戰場、積蓄｢迫統｣能量。《港區國安法》施行及選制變革使香港重回港英時期的行政主導政制。北京對國安執法及政治參與空間的態度，決定香港能否保有最低度的決策制衡和民主元素。官商共治的解構及改善民生的成效將牽動香港民心。陸港關係的重構成為北京今後完善涉台法制、延伸管轄權及「以法制獨」的借鏡。香港曾為兩岸溝通場域的作用亦因兩岸互信蕩然及對涉港議題的磨擦而喪失。再者，港台民意反共傾向及兩岸對立深化，降低中共改革借鏡港台治理經驗及北京反思港台政策和展現彈性的可能性。由陸港看兩岸，若雙方無法重建互信，因對立導致誤判而衝突的風險將成為新常態。因此，停止操作統獨虛實、引導民意脫虛向實，方是台海和平及台灣續存之道。

關鍵詞: 陸港互動、兩岸關係、香港政制變遷、港區國安法


壹、 緒論
2019年因反對港府修訂逃犯條例的動議而掀起的「反送中」運動，震撼台灣及國際社會。眾多香港民眾藉此展現對港府強硬修例立場，以及對中共干預香港自治的疑慮與不滿。一般認為，縱使反送中運動有所謂｢境外因素｣的影響，但亦反映了香港當前「一國兩制」實踐的缺失，以及港人對政經社情現狀的不滿。在政治上，自1997年香港主權回歸中國大陸以來，眾多港人努力不懈的目標便是爭取以「一人一票」的全民普選方式，產生香港特區行政長官首及香港立法會議員的政治權利。《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(後簡稱《基本法》)第45條明確表示，「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛性代表的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」回顧以往，中共在收回香港主權之初，確實以「港人治港、高度自治」為對港政策主軸，但隨著港人對政制改革及「真普選」的堅持及爭取屢屢受挫，北京、港府與泛民黨派間的互信蕩然，加上香港在全中國的經濟規模占比快速下降、陸港民間社會及商企競合的矛盾加劇，以及中國大陸內部政局變動，和其對港各政商勢力的影響，逐漸強化香港官民間的疏離感及港獨等極端｢本土派｣勢力的崛起 (信報 2017)。
在經濟及社會情勢上，香港近年來的貧富差距擴大、薪資凍漲、實質所得倒退、分配正義無法改善、生活痛苦指數升高、青年對未來感到茫然。土地、就業、長照、醫療等重大問題得不到解決。港人對港府「重發展、輕分配」慣性思維，以及對經濟和社會權利的漠視感到不滿，長期以來無法在體制內得到適切的回應，一旦有突發事件點燃引信，抗爭及脫序行為便如星火燎原。甚至，在反送中運動的過程中，雖有｢攬炒派｣以暴力為手段的違法抗爭及破壞，但港人要求港府實踐「雙普選」的政治權利、完善分配正義的經濟權利，仍是整個運動獲得響應的結構性原因。
此一運動更直接影響2020年台灣總統大選的過程和結果。對執政的民進黨而言，出現如此適時而鮮活的｢實例｣，更易於操作強化台灣民眾的｢亡國感｣及對一國兩制的疑慮，最後輕易贏得總統大選和國會選舉。自此，香港因素及台港連動已成為影響兩岸關係的重大變因之一。尤有甚者，香港繼台灣之後，亦正式成為中美博弈的另一場域及支點。有鑒於此，大陸自2020年入春以來，藉由通過及實施《港區國安法》，以及2021年3月30日由全國「人大常委會」表決通過香港《基本法》附件一和附件二的修訂草案，即香港特首和立法會產生制度的變革，做為最終回應。事實上，港區國安法和香港選制的變革並非中共臨時起意的即興之作，大陸國家主席習近平在香港回歸20年時已提醒港人「蘇州過後無艇搭」，但部分港人回敬的卻是更激烈的街頭抗爭和失序。港人｢攬炒｣的悲憤換來北京打掉重練的絕情。對兩岸關係而言，目睹陸港互動的結構性轉變，台灣民眾和政治人物更加點滴心頭，但是否步上香港｢求仁得仁｣的後塵，就另當別論了。不過，顯然｢今日香港、明日台灣｣不再是選舉動員的催化劑，而是可能降臨的實境劇。
本文的問題意識在於：20多年來陸港互動走上攬炒式終局的過程，對今後兩岸關係和台灣朝野的省思和啟示為何？陸港互動的變化對兩岸關係及兩岸三地的連動和影響為何？兩岸執政當局盱衡內外部情勢之際，願否調整兩岸政策的思維和路線，將成為疫情過後測試兩岸互動的快篩劑。
本文將首先回顧港區國安法及香港新選制對陸港關係的影響；其次析論香港政制的沿革和政社治理的起伏與轉折；接著探究現階段陸港關係變動，對兩岸關係的影響和今後兩岸關係的可能走向。最後，本文對今後的兩岸三地互動及兩岸關係的前景，提供可能的非零和的出路及建議。

貳、 從國安法到新選制之陸港互動變遷
一、《港區國安法》之影響

2019年11月，非建制派在香港區議會的選舉中，贏得壓倒性的勝利。泛民派及本土派士氣大振，並希望藉由「反送中運動」所凝聚的公民力量，進而在下次的立法會選舉中有所斬獲，趁勢推進｢雙普選｣。甚至有人樂觀總結，反送中運動已證明，港人有能力打亂北京的劇本和布局。香港民意的展現亦給予台灣青年人很大的鼓舞，藉選票支持蔡英文來對中共表達拒絕一國兩制及北京施壓的態度。此外，由於非建制派在區議會大勝，除了讓區議會成為新的抗爭場域外，亦使特首選舉提名委員會中屬於區議會的117席委員可由非建制派囊括絕大多數，加上原泛民派所有的320席，及各界別中仍同情泛民派的席位，恐已接近500席。若再爭取100至200席｢本土資本家｣的支持，在1200名的提名委員當中，非建制派的席位可能能達半數。換言之，以當時的特首選舉制度進行特首選舉的提名，非建制派可能具有實質的博弈能力。因此，大陸果斷的先後以《港區國安法》及選制變革來因應。事實上，北京藉由《港區國安法》直接對原具有類似｢個別法律領域｣(separated legal territory)的香港行政特區，行使國家安全相關事務之管轄權。
該法詳列四類罪行之構成要素及最低量刑刑度，對香港居民現時所享有的公民及政治權利造成限縮。中共除了全方位且具針對性的圍堵，以及消除近年來反港府、反中共的各類型作為、途徑、資源和支援外，亦顯示北京對港府長期以來面對所謂國家安全事務的自行立法(《基本法》第23條)，以及應處上的行政失能和對香港「司法獨大」的不滿。中共藉此法亦可進一步掌控香港的傳媒(第29條)、選舉(第19條)、體制內政治抗爭(第22條)、民間抗爭(第24條)及境內外的表意自由(第20, 37, 38條)。另外，《港區國安法》第14條及第44條有關新設置的國家安全委員會之決定不受司法覆核，由特首委任法官等規定，除了是對一國兩制法制的重大變動外，亦可能成為已通過之中國大陸國安法及未來涉台相關法制之制定所援用。再者，該法第6條明定港人守法之義務，使之成為可對公民追究之法律責任，亦與香港奉行之普通法系的慣例不符。
《港區國安法》的制定和實施，更涉及《基本法》對於「香港本地事務」界定範圍之釋義。對泛民黨派而言，其向來堅持及要求在《基本法》下，香港享有「法制獨立」的「排中央性」的立法和釋法權。首先，其主張北京應制約對香港在地事務之干預 (陸委會 2017, 16-7)。《基本法》第22條明定：「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構，須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。中央各部門，各省、自治區、直轄市在香港特别行政區設立的一切機構及其人員，均須遵守香港特别行政區的法律」(《基本法》)。循此，北京似應遵守《基本法》第22條，自我约束包括香港政制改革、經濟及社會事務。其次，香港在地事務不應由大陸「全國人大」釋法。《基本法》第158條明定：「全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特别行政區自治範圍內的條款自行解釋」(《基本法》) 。因此泛民黨派主張，任何涉及香港在地事務的政策及法令爭端，北京皆不應透過「全國人大」釋法來解決。再者，在涉及香港在地事務的相關適法爭議，應準用基本法第9條有關《基本法》修訂的程序，以「由下而上」的修法取代「由上而下的」釋法。即相關爭議由特區的全國人大代表三分之二多數、立法會全體議員三分之二多數和特首同意後，交由特區出席「全國人大」會議的代表團向「全國人大」提出 (BBC 2020)。如此，得以讓港人參與解決重大政社爭議的調解過程，待港人達成共識後，再向「全國人大」提出修改建議。然而，對北京而言，陸港互動是｢中央｣與｢特區｣之間授權與被授權的關係，而且國家安全事項之立法及釋法並非屬於「香港本地事務」。今後雙方的認知差距有無再對話和調合的可能性，恐不樂觀。

二、選制變革之影響

2021年3月底，大陸「全國人大」常委會表決通過有關香港特首和立法會產生辦法的《基本法》附件一和附件二修訂案。主要的變革首先反映在香港選舉委員會的組成結構上，區議員不再納入，新增港區全國政協委員和全國性團體香港代表；其次在立法會議席組成比例上，選舉委員會占40席，功能團體占30席，分區直選占20席，俗稱的｢432方案｣；此外，在候選人資格審查委員會方面，香港國家安全委員會和警務處維護國家安全部門具有決定性的作用。審查委員會委員將依據香港國家安全委員會的審查意見書做出是否具備提名資格的決定，而且當事人不得提起訴訟。
首先，改組後的香港選舉委員會由1200人擴充為1500人，並取消區議員的選委會席位，以壓縮非建制派的鐵票席位。另增加港區全國政協委員、全國性團體香港代表、內地港人團體的代表等等北京認可或支持港府的席位。此舉將大幅強化建制派影響力，稀釋非建制派的話語權，俾利選委會續掌握在建制派手中，僅有獲得北京認可的候選人方能當選特首。其次，香港立法會的情況同樣如此。北京將香港立法會從70人擴充為90人，透過選委會選舉、功能團體選舉、分區直接選舉三種方式分別選舉產生，具體分佈比例為4:3:2。乍看之下，建制派似乎在分區直選議席處於劣勢，但在選委會議席及功能界別議席具有壟斷性優勢，故依然能在立法會掌握絕對多數。換言之，在立法會議席432方案和雙議席單票制的加持下，應能確保建制派獲得超過三分之二的席位，牢牢掌控主導權。
此外，由新設置候選人資格審查委員會進行候選人提名資格的審查，無論是選委會委員候選人、特首候選人或立法會議員候選人的審查，香港國家安全委員會和警務處維護國家安全部門的審查意見具有關鍵的作用。根據新修訂的《基本法》附件一和附件二規定，香港特首領導的國家安全委員會，根據警務處維護國家安全部門的審查意見，就立法會議員候選人、選舉委員會委員候選人，和特首候選人是否符合資格作出判斷，並就不符合要求和條件者向候選人資格審查委員會出具審查意見書，對候選人資格審查委員會依據香港國安委審查意見書做出的決定不得提起訴訟。無論特首候選人或立法會議員的提名，均需獲致涵蓋五大界別的選委會委員提名且達到特定票數，方能取得候選資格。換言之，有意參與特首或立法會議員選舉者，若無法獲得選委會北京治港系統最低限度的認可，恐難獲提名。再者，選舉委員會設置的總召集人制度、港府可依法管控破壞選舉之情事、全國人大常委會具有修改權之明確化等等規定，皆可作為備而待用的安全閥。其中最主要的是已修訂的《基本法》附件一明示，選舉委員會設召集人制度，由擔任國家領導職務的選舉委員會委員擔任總召集人，｢負責必要時召集選舉委員會會議，辦理有關事宜。｣顯然，目前符合此一條件的香港居民，僅有曾任特首的｢全國政協｣副主席董建華和梁振英。
經此選制變革後，香港政制將重回具有港英統治時期色彩，可由北京和港府管控的｢行政主導制｣。其中北京在｢大政方針｣的主導性高於港府，港府則在「香港本地事務」的自治範圍內決斷；立法會直選議席比例大幅減少，立法會難以再杯葛港府的立法和施政。此一設計既非西方選舉式民主，又有別於大陸的黨國體制，反而與港英時期的政制頗有相似之處，不同的是特首的決策權限應不若港督。可以預見的是，今後在香港，國安罪行範圍之認定、選舉提名的｢多元化｣程度，以及「香港本地事務」立法及釋法範圍之認定，恐須取決於北京對｢泛民派｣是否重回「民主回歸」之政治路線，以及扮演「忠誠反對黨」角色的定性而論。這亦將牽動港府在決策及施政上，是否仍有最低限度的制衡力量和民主元素，新制的實踐更將牽動香港民心和陸港互動的走向。

現階段兩岸與香港互動：變遷與挑戰

周志杰
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序
作者簡介
（一）臺港澳關係互動、變遷與挑戰
現階段兩岸與香港互動的變遷與挑戰 周志杰
制度化促進合作？回歸前後香港與臺灣關係的盛衰 趙致洋、羅金義
臺港澳互動變局與結構挑戰 柳金財
從兩岸互動經驗看粵港澳大灣區的政治挑戰 蕭督圜
臺港澳經貿互動與粵港澳大灣區發展 吳佳勳
從經濟中介者到東亞經濟整合參與者：香港角色變遷與挑戰 徐遵慈
（二）政經發展與趨勢演變
粵港澳大灣區發展：機遇與挑戰 林瑞華
粵港澳灣區產業結構變遷與轉型趨勢 許加政
深圳經濟與產業轉型亮點之探討 劉孟俊、謝念億、鄭至涵
（三）跨界治理與發展挑戰
跨界治理策略、機遇與挑戰：粵港澳大灣區發展案例 陳德昇
粵港澳大灣區的治理與挑戰：跨界合作案例 王玉清

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