考銓制度專題研究

伍序

人才是治國的礎石，賢者在位，能者在職，是國家興盛及人民安康的根基。我國古代選官舉才制度，歷史淵遠流長，直至民國以考銓制度名之，而考者，考試選拔公務人才，玉尺衡鑑專技真才，蔚為國用。銓者，銓審官職等，敘定俸級等。為古代設官分職、禮部吏部翰林院分掌。依據國父孫中山先生民國前6年9月29日所提成立五權分立共和政治，民國17年10月8日公布《中華民國國民政府組織法》確立五院制；民國以來，考試權之內涵，依據憲法除了考試（公務人員暨專技人員）外，並包含任免、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、培訓、褒獎、撫卹、退休、保險等事項，此為完整之考試權。考銓制度，學理通稱人事制度，或國家考試暨文官制度。憲法增修條文考試權的建構，乃指考試，公務人員銓敘、保障、撫卹、退休及公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，其具體政策作為，除衡鑑各類專技人才，以保障人民生命財產安全外，亦在謀求公務人員專業專才，適才適所，以及確保公務人員優良素質，中立與倫理服務涵養，人力培育訓練發展與權益保障，俾達選才、育才、用才、留才傳統機制功能。
茲以考試院與國家發展之關係言之，國家發展必須藉由行政革新推動，其底蘊實有賴考銓制度與時俱進，配合國家政經社環境需要，發揮公正無私為國掄才，促成社會階層流動，穩固社會安定發展之功能，進而促進國家民主化與現代化，提升政府治理能力和國家競爭力，奠定國家發展建設動能。爰以公務人員為推動政務主力，也是國家最重要的資產之一，如何提升公務人員士氣、回應各界對公務人員的期待與信賴，重建文官尊榮感，擘劃考銓大政藍圖方針，營造公務人員新形象與新使命，乃考試院責無旁貸的任務。
良文委員從事公職和教學逾四十年，鑽研考銓制度，始終如一，多年來發表考銓制度論文，希為有志研究和興趣讀者留存冊籍參考並廣為流傳，特彙整成書，以「考銓制度專題研究」為名，分綜論、考選、銓敘、保訓、退養等二十四章，貫通國家考試暨文官制度的變與不變理則，尋求掌握憲法及其精神，推展國家治理、政府人事治理的中道作為，方能有所成也。即昔日政府建置「官制」組織編制，以舉邦治部分；本書指出在憲政體制下，應重視良善治理（good governance）的機制，針對全球化、公民參與與運作資訊科技，配合文官體制四項功能，推動文官體制發展方向，並包括：重視專業與通才、民主課責、彈性多元與資訊化機制，建構合理人力體系架構，高階文官考、訓、用，乃至退休年金改革等等。「官規」人事法制，以利治理部分；本書同時指出「中興以人才為本」，開發與羅致高素質人才至為重要，在官僚體制運作中，其官吏之道，乃是重中之重的核心課題。其中如何區隔「官與吏」，並擬具完整政務人員與常務人員文官制度的體制架構與內涵，為今日在平衡國家之「新封建」議題上，尤具意義與啟發性（缪全吉，官吏之道），如何會通中外古今之道與策略，是永無止盡的演化與創發的課題。要求遵守「官箴」，以維法紀部分，鑑於高階文官在公務體系扮演重要的角色功能，良文委員特別指出高階文官之內在修練上，如何由中外聖賢教法或經典中，洞悉道的世界觀與人生觀，或從四書五經、道德經、佛經、聖經、可蘭經及易經等，去體悟公門修行的心要，並為決策或抉擇的參據所在。另附錄有短篇考銓議題之論述、易理在人事治理之啟示。篇篇章章論點見解精闢，文字淺顯平易條暢，可讀性高，更可供考銓保訓實務者參酌。
良文委員喜愛周易，並自有見地，余以其謙謙君子也！爰藉周易謙卦之德行共勉之！《謙》：亨。君子有終。《彖》曰：謙，亨。天道下濟而光明，地道卑而上行。天道虧盈而益謙；地道變盈而流謙，鬼神害盈而福謙，人道惡盈而好謙。謙，尊而光，卑而不可逾，君子之終也。按以謙卦，象徵謙虛、謙遜。程頤云：「地體卑下，山之高大而在地中，外卑下而內蘊高大之象，故為謙也。」亦即以崇高之德，而處卑之下，謙之義也。如此謙誠屬虛地待物、待事及修行，所以能諸事順利。又安履乎謙，終身不易，自卑而人益尊之，自晦而德益光顯，願君子能安履謙順，居正有終，恆常不變，此乃有終則吉也。
今值此書出版付梓之際，有幸承囑略撰數語於卷首，致上誠摯祝福，爰誌為之序！

伍錦霖 謹 序於考試院
中華民國109年6月

伍序

人才是治國的礎石，賢者在位，能者在職，是國家興盛及人民安康的根基。我國古代選官舉才制度，歷史淵遠流長，直至民國以考銓制度名之，而考者，考試選拔公務人才，玉尺衡鑑專技真才，蔚為國用。銓者，銓審官職等，敘定俸級等。為古代設官分職、禮部吏部翰林院分掌。依據國父孫中山先生民國前6年9月29日所提成立五權分立共和政治，民國17年10月8日公布《中華民國國民政府組織法》確立五院制；民國以來，考試權之內涵，依據憲法除了考試（公務人員暨專技人員）外，並包含任免、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、培訓、褒獎、撫卹、退休...

回顧2007年出版「考銓人事法制專題研究」一書，係鑑於任公職以來，對於參與決策、法制建構及審議上所接觸事務，遇有領會與疑問，常欲進一步予以論述及研究。雖業務日益繁忙，然秉持恩師們的提示教誨，公餘之暇勉力就考銓人事相關制度，提出拙見之心未嘗稍減。於今歷任考試院第11、12屆考試委員任內，秉持依法獨立行使職權，並尊重合議制精神，有關考銓重要改革、文官政策不予個別表述外，謹就所發表於各刊物之拙文心得，加以整理，參酌考銓法制之變革與策略人力資源管理思潮之改變，蒐集24篇輯為一冊，主要以考試院研訂施政綱領的變與不變為題，見證國家考試與文官制度在運作過程中的變與不變的理哲；並依次展開國家考試暨文官體制、政策的變革與發展等議題。另附短文七篇，暨易理年運與人事治理等觀察，以存個人研究軌跡，亦猶野人獻曝，但供各界參考耳。茲就輯論之脈絡略述如次：
民主政治體系下，政府治理的正當性，必須在憲法及其精神下，提出具體政績，更重要的在回應人民需求，而國家文官政策理念與作為，必須是能因應全球化、資訊化及國家發展，由之釐清出正確的政策議題，並據以有次序的擴展。文官體制變革是一個永無止盡的過程，如何體察運作過程的缺失，或制度本身的不足，必先就公法、公共管理與人力資源管理思潮，政府政務推動需要等課題予以論證，方能提出未來正確發展方向。由於五權憲法為中山先生首創，在分析中山先生考試權思想與建構過程，可以知悉現行制度在借取我國考試取士思想與實際考試權獨立行使作為，有其轉折；如何藉由實務運作經驗，讓考試權在憲政體制變革過程，決策階層能洞悉史記：「世異變，則成功大。」的道理，配合時局做合理可行的變革，並尋求在國家體制中的最佳定位及其變革方向，以求其通也。
其次，在五權憲法的體制下，有關政務人員類別異於三權體制國家，相對地，除衝擊政府職能轉換調整外，而政務人員的特質，決定政治活動規範內涵，亦影響政務人員與常務人員分工與互動；至於政務人員本身內部的級別，也涉及高階文官政務官化與人才質量配置等議題，再就其機關之進用、俸給及退撫金予以析述時，其必然關係到人才擔任政務人員的意願、羅致與進用，甚至影響到政務人員法制權歸屬問題，均值得政治階層的智慧抉擇，亦將關係國家發展與動能永續的課題。
復次，政府為因應政治變遷與國家建設需求，以及扮演國家人力資源之策略規劃與管理者，讓人才蔚為國用。在考選政策內涵上，除由「考用配合」到「用考配合」，選拔最適格人才；多元考試取才的考選方法彈性化與時代性；重視專技人員考試的國際化及普及性，以加重其轉任公務人員的比例等，皆謂重中之重的課題。再以公務人員之核心職能是政府治理能力的縮影，如何透過教考訓用過程，強化文官職務之核心職能，務求與時俱進，以提高個人、組織績效與國家總體競爭力。所以，先就部分教育科系考量公務需求，在人才選拔時重視其職能分析；合理區隔政務、常務及契約進用人員之配當，在人才培訓時，重視其核心職能，發現其發展路徑是具備高度正向因果關係。所以，未來國家人力資源必須教考訓用環環相扣，密切配合調整因應之。
再次，在保障暨維持功能上，就保障功能而言，公務人員為政府機關執事的主體，為讓公務人員能安心任事，發揮潛能，就其保障制度的設計上，如何在公務人員公法上職務關係與其保障救濟體系中，取得衡平，且有異於特別權力關係下的保障救濟措施，至關重要。在維持功能上，公務人員退休制度由恩給制轉變為共同提撥制，其立法設計與目的，因為經濟因素、財政議題，使其退休法制之良法美意已然改變，爰更形成了社會關注的政策議題。在改革過程，倘能重視其歷史脈絡與現行國家財政狀況，做一衡平的抉擇，是主政機關所關注的，在改革過程中，應重視配套思維的周延性，但因種種因素，而讓改革失焦，未來希冀各界均能順乎天道天德，以為良善決策之參照基準。因為任何制度的改變，必須掌握其趨勢與可能發展，依循「變以漸」的道理，方能相輔相成。
至於附錄壹包括：地方特考與高普考試的合併或分流、專技人員轉任公務人員、政務人員法制的建構，及引進多元人力資源觀念來探討；另外，主訴重點在於臨時契約進用人員的定位與權義，以及各界關心年改後的配套措施，作為提出基金管理組織再造及變革調整等。而附錄貳主要是：在變局中探討象棋哲理如何在人事管理的應用與感通之處。又易云：「觀乎天文，以察時變，觀乎人文，以化成天下。」是否可以對公務人生有其殷鑑之處？再以最近三年之元會運世人事治理年運，分析了解各年各該本卦之由來，試著提出其深蘊意涵與心法，希望世人均能體會其深細的道理。
最後，本書蒙考試院伍院長錦霖賜序，將永銘五內，其次在編纂過程感謝：忠勇、癸藝、啟貴等三位參事，忠一、婉麗、琇蓉、家琪、胤安等同仁提供修正意見等，暨得承楊董事長榮川及副總編輯靜芬、責任編輯郁婷等編輯團隊的協力，均一併致上最深之謝忱。對本書之出版，仍虔誠信守「謙卑是最高貴的因」，任何疏漏不夠圓滿之處，敬祈 方家包容指正。

蔡良文 謹 序於世賢居
中華民國109年6月

回顧2007年出版「考銓人事法制專題研究」一書，係鑑於任公職以來，對於參與決策、法制建構及審議上所接觸事務，遇有領會與疑問，常欲進一步予以論述及研究。雖業務日益繁忙，然秉持恩師們的提示教誨，公餘之暇勉力就考銓人事相關制度，提出拙見之心未嘗稍減。於今歷任考試院第11、12屆考試委員任內，秉持依法獨立行使職權，並尊重合議制精神，有關考銓重要改革、文官政策不予個別表述外，謹就所發表於各刊物之拙文心得，加以整理，參酌考銓法制之變革與策略人力資源管理思潮之改變，蒐集24篇輯為一冊，主要以考試院研訂施政綱領的變與不變...

目次

第一章　考試院研訂施政綱領的變與不變
第二章　文官體制變革之論證
第三章　國家文官政策與發展
第四章　中山先生考試權思想的發展
第五章　王作榮院長對文官制度的貢獻與啟發
第六章　繆全吉教授對文官政策發展之影響
第七章　公務人員考選體制的新發展方向
第八章　公務人員考試類科簡併及科目之調整
第九章　論文官核心職能──教考訓用觀點
第十章　高級文官進用的發展──兼論高考一二級考試之設計
第十一章　政府組織改造與人事變革管理
第十二章　從政府再造四法論績效管理之時代性
第十三章　個人考績與團體績效評比扣合相關學理與做法之研析
第十四章　我國政務人員三法理念建構與研修相關議題分析
第十五章　政務人員進用與俸給及退職金關係探討
第十六章　論政務人員特質與政治活動規範
第十七章　從績效管理論俸給與福利政策
第十八章　法官法中人事法制爭議分析
第十九章　經典與高階文官的修練
第二十章　論公務倫理與公務人員內在修為
第二十一章　公部門知識管理與人力資源運用分析
第二十二章　公務人員保障制度的變革
第二十三章　論公務人員退休年金改革的政策議題
第二十四章　論公務人員年金退撫制度之變革
參考書目
附錄壹
附錄貳

目次

第一章　考試院研訂施政綱領的變與不變
第二章　文官體制變革之論證
第三章　國家文官政策與發展
第四章　中山先生考試權思想的發展
第五章　王作榮院長對文官制度的貢獻與啟發
第六章　繆全吉教授對文官政策發展之影響
第七章　公務人員考選體制的新發展方向
第八章　公務人員考試類科簡併及科目之調整
第九章　論文官核心職能──教考訓用觀點
第十章　高級文官進用的發展──兼論高考一二級考試之設計
第十一章　政府組織改造與人事變革管理
第十二章　從政府再造四法論績效管理之時代性
第十三章　個人考績與團體...