公共事務管理概論

自序
開始接觸公共事務領域是在1980年代初期。在當時以專任教師人數（百餘人）與專業領域涵蓋（十餘個）而言，應該是全美最大的印大公共與環境事務學院（School of Public and Environmental Affairs, SPEA）中，還記得一直到畢業的1987年，都沒有一門課、一本書、一位老師，曾經簡單明瞭地說明何謂公共事務、其涵蓋內容、其學門基礎、其結構系統、其學習路徑、其實務對應，當然最重要的，是學了這個領域與專業，對於學生自己，與打算回臺發展的我們，到底能做什麼、能有怎樣的發揮、乃至能貢獻些什麼。
兩個十八年後的今天，還依稀記得當時心中的這些疑問。萬幸的是，歷經多年下來的幾番轉折際遇，好似有著冥冥之中天意的加持，當然也有著自己與學生、好友的努力與堅持，可謂並未交出白卷。對於這些問題，於今已有了清楚明白的簡單答案，至少對於入門學習的同學、相關領域的專家學者、實踐操作的公共部門人力資源，與關注社會公共領域課題事務的公民與公知，應該已經可以提供基礎性的概念知識，可以少走不少彎路、不必摸索半天。
首先，當然就是第一印象的印大BUS/SPEA圖書館，是由緊鄰的兩個學院共建共用，後來又進一步得知，SPEA是由商學院的資深教授Charles Bonser領軍籌建。而在博班的修習，也是經由當時SPEA中遍尋不著與人相關的課程與師資後回到商學院的行銷系，再由修課後的老師指引下，才於1984年摸索到了同在校園裡一條街上的心理系，修到了課找到了方向。逐步入門學習掌握後的判斷決策（例如：SJT、IIT、CCP、CCT、SAT）領域，成為對應支撐公共事務中以人為本核心關切的理論基礎與學域依歸。
接著，是1987年返臺時在臺北幾乎落不了腳，當時沒有適當的系所，加上捷運動工下的飽和擁擠，只好向南走向下沉，到了年輕的中山與開闊的高雄，似乎比較接近內心的期盼。進到管理學院開啟了臺灣較早的環境管理，接著是在90年代初走出校園接觸感知後，認定了南臺灣的潛力，也預見了發展上的隱憂。經過1990年起的觀察、沉澱、構思，提出了承上亞太營運中心、啟下社區總體營造的行銷高雄，並在進一步研擬說帖、倡議募款後，於1994年自發成立了民間專屬的都市發展基金會，前後10年間總共舉辦了2、300場的大小活動，可謂係以民間產學方式充分對接了高屏地氣。忙碌辛苦與風光挫折之餘，當然也透過參與實踐中了解到了臺灣南北公共事務的社會條件與發展階段，並據以整理了社會發展矩陣（Social Development Matrix, SDM），予以簡化說明。
其次，是1998年開始的轉折調整；一是高雄開始政黨輪替，勢必牽動政經社會乃至自南而北的全面改觀，二是學校行政職務告一段落，十年開創服務後自知不適合即使是校內的選舉，三是大陸已經拍板啟動公共管理與MPA教育，依托公共事務管理的兩岸交流勢將重要。大陸是將公共管理MPA、工商管理MBA，及博士科研的管理系統與工程等共同置於一級學科的管理中。如此清楚說明了公共事務與管理科學的密切相關，因為二者都是為了回應支撐各個階段與議題面向的社會發展之所需，並且兼顧融合理論與實務，皆是課題案例導向的應用實踐通才教育。
復次，作為臺灣與兩岸公共事務管理第一代的開拓者與耕耘者，隱約覺得應該努力不忘初心牢記使命。為求整體呈現社會變遷轉折下以群體現象為主的複雜系統結構，並將現代發展下個體意識抬頭後的角色功能與認知本質置於其中，再則需將兩岸中華文化裡不容忽視的應為支持實則制約的現代與後現代，乃至傳統與原初等社會條件納入，如此則約於2000年前後逐步形成了公共事務管理（Public Affairs Management, PAM）的整合參考架構。此架構在用於教學、研究，與對外交流上，都扮演發揮了較好的介紹說明，與啟發理解的功能作用，本書即係圍繞依據此一架構的系統整理與詳細說明。
第壹篇與第一章為全書總論。涵括了自簡而繁的PAM1∼5，聚焦社會條件與發展階段的SDM，及國外半世紀來與PAM較為相近的IAD等架構理論。概略言之，公共事務管理的三條發展軸線，即是對應市場結構的資本主義、傳統政府科層的中華文化，與後現代治理的社會主義。
第二章為條件階段。盱衡內外與兩岸的社會地區發展變遷，大致涵括了傳統至現代、現代至後現代與傳統至後現代、資本主義與物質主義、社會主義與後物質主義，以及綜整混搭中華文化中的自儒而法、由法而墨、再摻黃老。
第貳篇為本質認知。第三章為理論基礎，包括主要考量情境條件的決策，及主要考量個體認知與群體互動的判斷。第四章為學域對接與跨域治理，包括應用架構的區塊解析與操作步驟，以及多層次、多角色、多中心等分析，還有與PAM結合後的回合週期分析等。
第參篇為現象行為。第五章為廣義的社會（城市地區），包括經濟、社會（狹義）與政治。第六章為廣義的政府，包括政府（狹義）、政策與管理。其中的政治，在臺灣由於已然民選而歸屬社會，在大陸則因仍然專制而歸屬政府。
第肆篇為知行並重。第七章為學知與教育，包括國內外與兩岸的學科專業的開創濫觴與派典轉移。第八章為用行與實踐，包括1990年代在南臺灣開啟的行銷高雄、1998年起的兩岸產學交流，與2017年起的兩岸南南合作。
第伍篇為臺灣中華。第九章主要回顧1987年起的臺灣民主發展與社會變遷；作為微型中國的先行先試地區，臺灣經驗的前車之鑑讓整個中國少走了許多彎路，無需糾結於五四以來的百年內耗。第十章主要呼應大陸十八大後提出的經濟社會融合發展與中華民族偉大復興；橫亙於前的挑戰使命，就是以民間產學聯手推進兩岸南南合作，由南臺灣試點突破導正偏差，而公共事務跨域治理正可成為其中的GPS。
以新創結構與圖文並重的呈現方式，主旨即在化繁為簡、提綱挈領，儘量避免瞎子摸象隧道視界，如此安排，俾利應用操作，則在方法工具上努力企求功夫成片，注重實效。例如後現代的跨域治理則有如下的推進程序：面對關注、模式建構、釐清界定、驗證確認、衡量推估、觀察記錄、詮釋解讀、視況呈現、協商調適、共識促進（另參主要對應現代階段的《公共事務研究方法》，2010）。
公共事務管理的出現，大約是在1970年代，當然是在市場經濟與社會轉型如火如荼的美國。依字面意涵理解，事務本身應是中性，然而範疇可大可小，再者公共應是補強突顯與私人的區別。眾所皆知，美國是西方乃至全球資本主義重鎮與大本營，而資本主義與市場結構的驅動核心，即為在多數情況下，對多數人而言，其實主要關切的即係私，而與私對應的，當然即是個體與個人，以及例如自由主義與個人主義；而與公對應的，當然即是群體與社會，以及例如社會主義與社群主義。在中國傳統文化中，當然早有春秋戰國的諸子百家，儒家中道守成穩重，綿延持續兩千多年，然而形式超過已須銳意創新；法家專治民族劣性，然而主張較為激烈，不夠圓融不易持久；道家無為適應百態，然而較為出世消極；倒是墨家，捨己淑世堅持在民，雖已不傳庶幾相近。
從社會的觀點探討公共事務管理，何謂社會且與公共事務之關聯，有著不同且多元之意涵。在廣義上，相對於政府，所謂社會含有民間的意思；相對於國家，廣義的社會包含城市的治理；相對於媒體，廣義的社會，包含受眾角度的分析；相對於政治，廣義的社會，包含一般的選民。在臺灣，經由選民投票，政治是跟著社會民眾影響走向，形成經濟與社會的共同體；相對於經濟，廣義的社會，也包含社會企業；相對於發展而言，廣義的社會條件，亦即存量；在社會主義和資本主義的比較上，公共事務管理更重視感性與公平。簡言之，城市比國家更重要，選民比政治人物更重要；社會基本的系統的條件如何，亦即存量，本來就應該比流量重要，大體上，這就是本書對公共事務與社會的發展觀點詮釋。21世紀的中國世紀已然可見精髓，大陸看似廓然可觀，然亦時而風起雲湧，臺灣似乎是魚是龍，尚在未知之天。
1990年代初公共事務管理教育在臺灣中山大學開始時，曾經高人開示指點：
公推新紀元
共享美化天
事貴眾知行
務境樂無邊

其中已清楚點明此領域範疇的法門途徑乃在「眾知行」。參與社會發展文化移轉的菁英領導而導引菁英，政治參與的自黨派動員而認知動員，國父規劃建國大綱中自軍政而憲政必經訓政，乃是書中介紹的社會結構與階層（SSC）中，後現代多中心治理抑或原初社會懵懂混沌的天壤之別實為一體。經濟所得與知識觀念係劃分社會階層的主要變數。台灣2018年地方選舉與2020年總統大選中，兩岸與經貿已成選戰主軸與重要挑戰。由空間區位的南臺灣與時間世代的年輕人檢視，貧窮分化與知識變化已較明顯。是以摸索推進公共事務管理教育30年來，已彙總整理幾個參考架構，作為開展因應此領域的不易不宜，一脈相傳血統純正，以及近來所謂跨領域與協同治理的趨勢。另則，在理論理念上盡量避免學用脫節、知行不一的學界傳統，也算多年以來的小小堅持與遠離核心的一點寬鬆。
還記得有個場面可以說明。2003年公事所與管理學院曾在中山大學活動中心演藝廳辦理一場學術演講，主講者是2002年經濟學領域的諾獎得主George Mason University的Vernon Lomax Smith，演講主題是Globalization: Economic Development of the World。事後曾與於GMU開創School of Public Policy的Roger R. Stough教授提及這段，Roger哈哈大笑，說Smith教授大概知道什麼是Global，什麼是Economic Development，但他絕不是這個主題的專家，也絕不曾發表過這個主題的公開演講。事實上那場演講的主要內容，就是Smith教授講解說明如何設計執行實驗經濟學的研究，如何配置施測學生受測，如何獲得研究成果並詮釋理論。只見全場滿座的大約500位師生，從頭到尾聚精會神，之後還有名人聚焦座談與榮譽博士頒證，然而筆者腦中不時浮現的，卻是不合時宜的「文不對題」，唱作演出，全場配合以及太空船與猴子的故事。後來這種場面愈來愈多，久而久之，不得不習以為常，臺下的莘莘學子與一般市民，一般人當然也就形成了SSC圖中左邊社會結構的主體成員。
人生到此的主要成績，大概不外多方嘗試鍥而不捨，即使最後總結往往原本已知。堅持過程的親身體驗都是新的。
2000年前後人生內外轉折，自此較無後顧之憂，浸潤南台角度氛圍，邃以放膽試攀高峰。有幸經歷種種遇合，還算大致沒有留白，方家好友不吝賜正，繼續未盡學習征程。

自序
開始接觸公共事務領域是在1980年代初期。在當時以專任教師人數（百餘人）與專業領域涵蓋（十餘個）而言，應該是全美最大的印大公共與環境事務學院（School of Public and Environmental Affairs, SPEA）中，還記得一直到畢業的1987年，都沒有一門課、一本書、一位老師，曾經簡單明瞭地說明何謂公共事務、其涵蓋內容、其學門基礎、其結構系統、其學習路徑、其實務對應，當然最重要的，是學了這個領域與專業，對於學生自己，與打算回臺發展的我們，到底能做什麼、能有怎樣的發揮、乃至能貢獻些什麼。
兩個十八年後的今天，還依稀記得...

自　序

第壹篇　總論　1
第一章　公共事務管理要件與結構　2
第二章　社會條件與發展階段　50

第貳篇　本質認知　109
第三章　認知判斷的本質深入　110
第四章　現代社會中現象角色的本質認知　150

第參篇　現象行為　185
第五章　廣義社會與地區　186
第六章　廣義政府與管理　234

第肆篇　知行並重　283
第七章　公共事務管理教育探索與傳承　284
第八章　公共事務管理教育實踐與檢視　324

第伍篇　臺灣中華　363
第九章　解嚴以來的臺灣經驗　364
第十章　融合發展與偉大復興　418

附錄　463
附錄一　PAM與伏羲圖　464
附錄二　PAM與SDM名詞簡釋　480

自　序

第壹篇　總論　1
第一章　公共事務管理要件與結構　2
第二章　社會條件與發展階段　50

第貳篇　本質認知　109
第三章　認知判斷的本質深入　110
第四章　現代社會中現象角色的本質認知　150

第參篇　現象行為　185
第五章　廣義社會與地區　186
第六章　廣義政府與管理　234

第肆篇　知行並重　283
第七章　公共事務管理教育探索與傳承　284
第八章　公共事務管理教育實踐與檢視　324

第伍篇　臺灣中華　363
第九章　解嚴以來的臺灣經驗　364
第十章　融合發展與偉大復興　418

附錄　463
附錄一　PAM...