國考行政學

自序

行政學在1887年才成為一門獨立的學科，主要研究政府的運作與管理。凡有國家運作即有行政實務的出現，故行政實務與人類歷史一樣久遠；政治領導與行政實務互為表裡，左右了古今中外歷史上人類集體行動的進展與方向，可見行政學與政治學一樣是極為重要的經世致用之學。目前國內有很多大學設有公共行政相關系所，行政學是最重要基本的必修課程。有鑑於其理論與實務的重要性，以及其多元學科科際整合的廣博性，許多大學校院因而將行政學列為通識教育課程，供一般科系的學生選修。

本書主要編著者，從大學、研究所至今40載，除了不斷研習本學科，並在公務行列領略實務，也一直在大學校院擔任兼任講師，講授行政學等科目。其間，不斷有甚多學生及同事想要應考公職或升等考，詢問行政學等科目準備的方法與重點，也義務性竭力貢獻心得，協助了許多學子或同事，獲得很好的成果或助益，這是成人之美的一大樂事。

對於應考的行政學，根據考選部公布的高考三級或三等特考行政學的命題大綱，涵蓋如下：

一、行政學基本概念：公共行政的意涵、方法與範圍；公共行政基礎學說；行政革新與政府再造；公共治理……。

二、行政組織理論：組織結構；我國行政組織；組織文化；非正式組織；組織網絡；組織發展……。

三、人事與財務：公務人員制度；政府預算與財務行政……。

四、政策分析與決策理論：公共政策；民意與決策……。

五、行政環境：公共關係；府際關係；憲法、政治、法律、社會、與經濟系絡；公共行政與民間社會（含第三部門）跨部門治理；行政文化；公共行政與國際社會……。

六、行政運作與管理技術：行政領導、行政激勵、行政溝通、危機管理、衝突管理、策略管理、資訊與知識管理、行政績效與生產力……。

七、行政倫理：行政責任、行政倫理理論與規範、行政中立……。

對於公務人員普考或四等特考的考科「行政學概要」、初等考試或五等特考的考科「行政學大意」，雖然命題難度漸有降低，但大致上也在上述的範圍內。且命題大綱為考試命題範圍之例示，實際試題並不完全以此為限，仍可命擬相關之綜合性試題。大致來看，國考行政學命題範圍極為廣泛，必須要有四、五十萬字以上，才能編寫一本能全面涵蓋命題範圍的行政學，目前已有許多師長、前輩及新銳學者，出版了這樣大部頭的學術著作。

本書僅以十一萬字，焦聚於闡明行政學一百多年以來理論的主要演進脈絡，以及詳盡分析每個階段推陳出新的實務重點，其目的有二：

其一，一般非公共行政學系的學生，應考公職，準備行政學，往往購置了公職專用參考書，書中用心網羅了甚多版本的重點，雖然資料較為齊全，卻因考生無行政學基礎，常常難以貫通整體概念，只能生吞活剝，強加背誦，見樹不見林，事倍功半。普考或四等特考等級以下者，含初考或五等特考應考者而言，則可先閱讀本書，正常閱讀及理解情況下，可於一個月內，快速掌握行政學一百多年來各階段的理論脈絡，及推陳出新的實務內涵，立即奠定行政學學術根基及整體清晰的理路；再行閱讀考用參考書，必能事半功倍。對於高考三級或三等特考以上應考者，除同上述讀書策略外，則尚須深入閱讀大部頭的學術著作兩三本，並時時關切公共行政的議題，方能克盡全功。

其二，本書內容重視公職國考，也重視對公共行政及當代治理的學術探討，以一學期二學分的課程而言，本書章節安排與字數精簡，可作為大學通識教育行政學的教科書。因為本書作為教科書可使學生了解組織與管理理論的演進，行政組織結構與運作的知識，以及當代環境系絡的治理新趨勢；並可培養學生以下能力：行政發展的問題與解決之道，多元民主環境的公共參與能力，參加公職行政類科考試的實力，擔任公私組織行政職位的要領。每章後的重要考題有近年研究所的考題，及各種公職考試試題，可說是兼顧學術與考試目的所精心編著的教材。

當今之世，全球化巨大潮流、經貿區域化整合、知識經濟掛帥、資訊化快速發展，伴隨著5G（5th generation mobile networks）及AI（Artificial Intelligence）全面來臨的時代倒數計時中，諸多遽變與衝擊，傳統公共行政已轉身為當代治理，「善政」只是基本，「善治」已成王道。政府和公民社會的關係日趨複雜，國內各層級及各國政府機關、私人企業、非營利組織，亦即第一、二、三部門，必須跨域合作、必須公私協力、必須公民參與、必須全球治理、必須電子化治理，才能有效解決當代層出不窮的棘手難題。在在顯示公共行政知識必須受到更大的重視，不是只有公共行政相關系所的學生、專家學者、政府官員、公務人員及政黨政治人士需要關注，全民若能多加了解公共行政、當代治理的重要性，進而共同參與公共治理，才是化解政治意識型態尖銳、緊張對抗的良方，則全民之幸，國家之幸，全球之幸!這是小小本書最大的期望！

別開生面的是，本書第七章，第十章，分別由今年甫獲得碩士學位的兩位年輕學弟、妹周聖傑、江秋萍編寫，皆是貢獻他們在研究上的專長與研究成果，是新世代積極參與公共行政知識建構的實踐與成效。

另外，編寫本書前，恰好我的恩師政大公行所退休老師段重祺教授寄贈大批珍藏的行政學、政治學相關的學術用書。也寄還二十幾年前我碩士學位論文呈師修改的原稿，竟保持完好如初。這些書籍對我編寫本書助益良多，那份論文原稿則激勵了我行政學術研究的熱情與動力。本書能參考所贈予之書，恩師甚為欣慰，最近來信勉勵：「教書、寫書雖萬般辛勞，但經由我們所領悟前人的智慧，傳授予下一代，可感受到人生經驗傳承的可貴與成就感。我們都是讀書人，希望未來一代亦能享受書中的樂趣與智慧。」感謝恩師三十年來的指導與勉勵！

本書承蒙新學林出版社毛基正總經理的熱情邀約、陳瑋崢主編的策劃，以及范琇茹責任編輯卓越精良團隊的美編校對，讓上述目的、期待與願望能夠呈現面世，在此致上萬分謝忱!然而，學海惟恐遺珠，專致難免誤失，祈請方家賜正指教。

周志鴻 2019.11.17

謹誌於臺中市

自序

行政學在1887年才成為一門獨立的學科，主要研究政府的運作與管理。凡有國家運作即有行政實務的出現，故行政實務與人類歷史一樣久遠；政治領導與行政實務互為表裡，左右了古今中外歷史上人類集體行動的進展與方向，可見行政學與政治學一樣是極為重要的經世致用之學。目前國內有很多大學設有公共行政相關系所，行政學是最重要基本的必修課程。有鑑於其理論與實務的重要性，以及其多元學科科際整合的廣博性，許多大學校院因而將行政學列為通識教育課程，供一般科系的學生選修。

本書主要編著者，從大學、研究所至今40載，除了不斷研習...

自序　I
第一章　公共行政的基本概念　001
第一節　研習公共行政有何實際效益　002
第二節　行政學的發展源起　005
第三節　行政的意義與行政學的範圍　008
本章參考文獻　020
重要考題　021
第二章　傳統理論時期的行政學　025
第一節　傳統理論時期的發展背景　026
第二節　傳統理論時期行政學的理論派別　028
第三節　傳統理論時期的檢討　034
本章參考文獻　036
重要考題　037
第三章　修正理論時期的行政學　043
第一節　修正理論時期的發展背景　044
第二節　修正理論時期行政學的理論派別　046
第三節　修正理論時期的檢討　059
本章參考文獻　061
重要考題　063
第四章　整合理論時期的行政學　071
第一節　整合理論時期的發展背景　072
第二節　整合理論時期行政學重要理論學派　074
第三節　整合理論時期的檢討　083
本章參考文獻　085
重要考題　087
第五章　新公共行政、黑堡宣言與新公共服務　091
第一節　背　景　092
第二節　新公共行政　095
第三節　黑堡宣言　100
第四節　新公共服務　104
本章參考文獻　108
重要考題　109
第六章　新公共管理與政府再造　115
第一節　背　景　116
第二節　新公共管理的重要內涵　118
第三節　新公共管理的政府再造　122
本章參考文獻　127
重要考題　128
第七章　全球化、區域化與二十一世紀的管理挑戰　133
第一節　全球化　134
第二節　區域化　148
第三節　二十一世紀的管理挑戰　151
本章參考文獻　156
重要考題　158
第八章　治理的轉型與新模式　161
第一節　治理的意涵與傳統治理模式　162
第二節　治理轉型的背景　166
第三節　市場模式　168
第四節　參與模式　175
第五節　彈性模式　180
第六節　鬆綁模式　183
本章參考文獻　188
重要考題　189
第九章　因應當代環境系絡的治理新趨勢　193
第一節　全球化系絡下的全球治理　194
第二節　資訊化系絡下的電子化治理　198
第三節　後現代化系絡下的跨域治理　211
本章參考文獻　224
重要考題　226
第十章　非營利組織　231
第一節　非營利組織的基本概念　232
第二節　非營利組織的理論基礎　234
第三節　全球化的影響　238
第四節　非營利組織的角色功能　240
第五節　非營利組織與政府互動之行政效益與模式　242
第六節　非營利組織的課責　245
本章參考文獻　248
重要考題　249

自序　I
第一章　公共行政的基本概念　001
第一節　研習公共行政有何實際效益　002
第二節　行政學的發展源起　005
第三節　行政的意義與行政學的範圍　008
本章參考文獻　020
重要考題　021
第二章　傳統理論時期的行政學　025
第一節　傳統理論時期的發展背景　026
第二節　傳統理論時期行政學的理論派別　028
第三節　傳統理論時期的檢討　034
本章參考文獻　036
重要考題　037
第三章　修正理論時期的行政學　043
第一節　修正理論時期的發展背景　044
第二節　修正理論時期行政學的理論派別　046
第三節　修正理論時...