總統直選與民主臺灣

總序

馬基維利時刻與政治創新

《總統直選與民主臺灣》研討會在本來的規劃中，希望能成為研究臺灣總統直選理論與實際最具經典性的一次研討會，不過隨著研討會議程的公佈，卻被網路媒體廣泛形容是「史上最狂的研討會」。

整個研討會從起心動念到辦完，歷時約一年半（從2016年春到2017年9月）。在確定研討會基本架構以後，我曾先後拜訪李登輝、陳水扁、馬英九三位卸任總統，向他們說明本次研討會的規劃方向及初步議程，並獲得他們的承諾（與會）與支持。由於他們是臺灣自1996年總統直選以來僅有的三位卸任總統，也是兩千三百萬人民當中僅有行使過民選總統職權的三人，他們的現身說法，不僅具有特殊的意義，也為其他主講者開啟綠燈之門。最後，雖由於政局的發展，李登輝與陳水扁兩位總統改為書面致詞，馬英九總統未能與會，但三位卸任總統對研討會所持正面的態度，對於本次研討會的順利舉行，都具有一定程度的貢獻，這是我首先應明確表達、並深致謝忱。

這次研討會所以被稱為「史上最狂」，除了三位卸任總統的承諾與會之外，也包括主講人和主持人所具有的代表性，他們或為卸任的行政院長、監察院長、總統府秘書長、國家安全會議秘書長、中央研究院院士以及代表明日之星的六都市長。他們每一個人都足以成為任何一場研討會的主角，卻能在兩天的研討會上，超越黨派，齊聚一起，共同與會，層級之高，人數之多，幾乎是二十年來有關此一命題前所未見。在邀請的過程上，我和他們每一位都有面對面的互動，討論時間或為兩小時，或為一小時，有時則在簡餐中進行，他們都是臺灣兩大政黨的領導者，或位居領導階層，在這些真誠的互動中，我感受到臺灣政黨政治相互包容、相互尊重的成熟一面。

本來，在規劃的議程中，還有一個子題是「民選總統主政風格對總統直選制的影響」，我曾就此一議題向呂秀蓮、吳敦義兩位卸任副總統當面說明與請益，但兩位副總統都以「副總統不宜評論總統」為由，婉拒當主講人。其後，我也曾考量從退休大法官、享有聲譽的學者、或資深媒體人、或兼有其中兩種身分者，來擔任主講人，最後仍未能促成此一議題的落實。這是我在籌備過程上未完成的一個憾事。

就文集內容而言，不論從學術理論或實際政治觀點，本書都是二十多年來有關臺灣總統直選最重要的一本參考書籍，也是匯集有關臺灣總統直選制下最多第一線政治工作者與推動者見證的一本著作。

令人感到意外的是，陳前總統在〈內閣制未必不好〉書面致詞中，表示「我認為在臺灣厲行內閣制的憲政體制或許是比較好的制度」，並說「我必須重申，個人不會再參與任何選舉。有關憲政體制的芻議，乃個人從政三十年、八年總統的一得之愚，就教各方賢達，並請不吝指教！」李前總統在2016年總統大選前，還有意結合部分民進黨人士及國民黨朱立倫總統候選人，共同倡議第二次憲改，主張憲政體制修改成內閣制，但在書面致詞稿中，他雖仍強調「憲改是推動國家正常化必須要走的一條路」，已不提及內閣制的憲改走向，迄今也未再提及內閣制的憲改走向。至於馬前總統的憲政態度，依吳玉山院士在論文中所述，應該是屬於「分權妥協」型的總統。

在實際政治運作上，直選產生的總統與行政院長的憲政分際，一直引發現實政治的憲政爭論，從總統直選推動之初，再歷經二十年，六次總統大選，四位民選總統，有關總統「有權無責」與行政院長「有責無權」的爭論，在臺灣的政治天空，一直如影隨形，揮之不去。本次研討會最有意義的遺產之一，便是不論從學理或實務，與會者幾乎都毫不含糊指出，我國所採行的「雙首長制」或「半總統制」，是屬於一種「總統優越型」的憲政體制。

本人為政治學者、擔任過行政院長一年十個月的江宜樺，基於自身的實際體驗，在〈府院權力關係的理論與實際〉一文寫道：

總統既然為全民選出，他在競選時曾提出各項政見及承諾，當選之後一定關心這些承諾有沒有被兌現以及兌現速度如何。相對的，他所任命的行政院長，並沒有經過選戰的洗禮，也沒有在任命時經過代表民意的國會同意任命，就這兩個層面而言，行政院長缺乏直接的、間接的民意基礎。他雖然負責擬定國家的施政方針，但是他要做的事情是經過競選的總統要求他執行的。從這個角度來看，相信很多人都會同意：我們現在行政院長的角色，其實比較像是總統的執行長，就是所謂CEO角色。總統希望行政院長做什麼，行政院長就盡力來協助總統完成。

兩度擔任過民進黨主席的許信良，一直是法國式雙首長制的堅定推動者，在〈臺灣採行雙首長制的爭辯與實踐〉一文表示：

我認為對法國雙首長制的正確理解應該是：無論什麼時候，無論任何情況，總統都是國家最高領導人，總理都是國家最高行政首長。總統和行政院長分別承擔國家最高領導人和國家最高行政首長的憲政角色，應該也是以法國體制為藍本的臺灣現行中央政治體制的精神所在。總統領導整個國家，當然包括領導行政院，但並不直接指揮行政院。行政院的日常政務還是由行政院長全權指揮，受立法院的完全監督。立法院則以行使倒閣權作為最後手段，讓行政院長必須對其完全負責。這就是臺灣現行憲政體制所規範的總統和行政院長的憲政權責分際，無論總統是否擁有國會多數，應該都一樣。

吳玉山院士在〈總統直選與半總統制憲政運作〉一文中，指出我國的憲政體制是屬於當今全球最為風行的半總統制，且是「總統意志凌駕一切的總統優越型」的半總統制。在此一憲政體制下，「雖然政府在形式上仍然必須對國會負責，但是總理的任命以及內閣的組成都是由總統決定，國會基本上無法干預。總理所扮演的是總統幕僚長的角色，其人選由總統決定、而且對總統負責。」

作為民主大憲章研究小組召集人，我在〈從民主價值與戰略思維談總統直選在臺灣〉一文寫道：

臺灣自推動總統直選以來，有關總統與行政院長的角色與職權，一直引發爭論，隨著總統直選實施，總統權力不斷增強，總統「有權無責」與行政院長「有責無權」之爭，甚囂塵上，不論哪一個政黨執政，迄今仍爭論不休。坦誠而論，此一問題在學理上固然客觀存在，但在動態政治上，只要「共治現象」不再發生，幾乎是沒有意義。因為行政院長應有自知之明，正如戴高樂所說，「總理是第二號職權」，「僅次於我（總統）的人」，「只能是我（總統）的總理」。

當然，這樣的總統應具有堅實的民意基礎，因此臺灣的總統選舉，應採行法國總統兩輪制的選舉，以確保總統擁有過半數國民主權的支持。同時，這樣的總統也應接受有效的監督，包括憲政制約、定期選舉政黨競爭、司法規範、以及至少每半年一次的公開記者會等輿論監督。

研究第三波民主化的著名學者杭廷頓（SamuelP.Huntington）曾說，一個新興國家的民主化是否鞏固，檢驗標準之一，便是經過兩次政黨輪替。臺灣已經過三次政黨輪替，不僅如此，二十年間，六次總統大選，臺灣人民已向全世界展現：臺灣的總統大選拒絕暴力！拒絕買票！三次政黨輪替、向暴力說NO！向買票說NO！這三大現象足以讓臺灣成為第三波民主化國家的典範，這也是臺灣故事的精彩內容。

但經過二十年的實踐，臺灣人民對總統直選以來的政局，卻愈來愈感到沉悶，愈來愈激不起總統直選推行之初那樣的火花、熱情與期待，這是臺灣政局當前最大的癥結所在。特別是相對於中國大陸的快速崛起，如果民選總統的領導團隊，缺乏治國能力，導致執政失靈、民主品質退化，又如何激起人民的認同與團結，打開悶局、再創高峰？朱雲漢院士在〈反思臺灣民主發展的困境：從特殊性到普遍性分析〉一文指出，「臺灣民主發展的困境」，並非「特殊性」，而是全球新興民主國家共同面對的「普遍性」，「解脫困境的第一步，就是要在思維上超越過去我們習以為常的以西方為中心的世界觀，唯有超越這個思維窠臼，我們才有可能認清我們所處的大時代，以及掌握全球政治經濟格局變化的大趨勢。」

J.G.A.Pocock在TheMachiavellianMoment:FlorentinePoliticalThoughtandtheAtlanticRepublicanTradition一書，所提出的「政治創新」，具有兩個意涵，一是從歷史的長河來看，公民人文主義者透過復興亞里斯多德和古羅馬共和國這兩種傳統，掙脫中世紀的神學，為現代政治開啟新的道路；二是在佛羅倫斯共和國末期，當共和國面臨內憂外患的時候，有些人文共和主義者，特別是馬基維利，提倡採用一些打破常規的激烈手段來替共和國找出新路。這個時刻也就是Pocock所說的「馬基維利時刻」（MachiavellianMoment）。

直接由人民選舉產生交由公民複決，這是法國歷史上前所未有的創舉，這就是一種「政治創新」，就是所謂「馬基維利時刻」，也是法國的「憲政時刻」。1990年代初，以《民主大憲章》為代表的，主張將中華民國總統改為由人民直接選舉產生，這也是中國歷史上及臺灣歷史上前所未有的創舉，這就是一種「政治創新」，就是所謂的「馬基維利時刻」，也是臺灣的「憲政時刻」。

二十多年之後，面對全球第三波新興民主國家所共同遭遇的「普遍性」「困境」，兩岸情勢的彼長我消，「中國因素」的「幽靈」在臺灣上空徘徊，「黑雲壓城」愈來愈濃，這種背景與情境，似乎表示臺灣又再遇到一個「馬基維利時刻」。舉辦研討會的目的不僅在回顧，也要前瞻，希望本書的出版，能為關懷臺灣的有志者，重新喚回或開創出像二十多年前推動總統直選那種「政治創新」的主張與號召，以更全面而縝密的戰略思維，引導時局的發展。

黃煌雄（財團法人臺灣研究基金會創辦人）

總序

馬基維利時刻與政治創新

《總統直選與民主臺灣》研討會在本來的規劃中，希望能成為研究臺灣總統直選理論與實際最具經典性的一次研討會，不過隨著研討會議程的公佈，卻被網路媒體廣泛形容是「史上最狂的研討會」。

整個研討會從起心動念到辦完，歷時約一年半（從2016年春到2017年9月）。在確定研討會基本架構以後，我曾先後拜訪李登輝、陳水扁、馬英九三位卸任總統，向他們說明本次研討會的規劃方向及初步議程，並獲得他們的承諾（與會）與支持。由於他們是臺灣自1996年總統直選以來僅有的三位卸任總統，也是兩千三百萬人民當中僅有...