邊緣戰略：台灣和區域經濟整合的虛與實

名人推薦：推荐序 ⊙吳玲君

作為亞太區域經貿研究的研究與教學者，除了關注亞太各國經貿政策與協定的發展之外，更必須觀察國內外學者的分析角度與內容。記得大約是十多年前，在台灣經濟研究院APEC 研究中心出版的刊物上，讀到洪財隆博士的研究報告後，特別請助理例行性地蒐集整理其作品並建檔參考。

嚴格來說，財隆在當時只是一位剛踏入國際政治經濟領域的研究人員。他的文章之所以引起我注意，最主要原因是其留學歐洲，並且是國內極少數擁有經濟學背景而研究國政經領域的學者。他的論述常能以深厚宏觀的經濟學理作為論述基礎，提供新穎...

台灣：FTA 洽簽風潮中的幽靈國家

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當台灣發生雄三飛彈誤射事件時，韓劇「太陽的後裔」剛好也在台灣首播。看著劇中劉時鎮大尉帶領的南韓部隊，得以和聯合國、美軍協力合作，一起防治傳染病、打擊犯罪，完成一次又一次的任務時，不僅教人感嘆：如果國軍也有這種機

會，特別是能夠不時和其他國家聯合軍演、交換資訊與互相觀摩，那麼整體的士氣與戰力也應該會大幅精進。更麻煩的是，這種落差和難堪應該只是冰山一角。

邊緣化症候群

台灣經年累月被國際社會孤立，除了缺乏簽署協定的機會之外，在包括外交、經濟、社會及文化各領域，無論是在人才的培育或最新議題的掌握，往往跟不上時代脈動與國際腳步。後遺症之多、之深，恐怕是超乎想像。

其中尤以公務部門所受到的影響最為深遠。台灣從 1972年失去聯合國的席次之後，公務體系，由於少了各式交流平台和歷練機會更幾乎和國際斷了連結，對各種攸關國家治理的標準與法規、數據與觀念，也就很難有系統地累積、吸收並與時俱進。久而久之，更導致台灣社會對國際規範日益陌生。

舉例而言，美國商會就屢次抱怨台灣的環保標示（圓形）和國際標準規格（三角形）不一樣。然而，對他們來說，最大的困惑並不是對投資造成障礙，而是難以理解台灣這麼做的邏輯何在。

一方面，台灣在這方面的市場確實不大，國外的廠商不可能為了供應如此規模的市場來調整規格，另一方面此舉也會影響台灣的廠商走向國際。百思不解之餘，他們在 2015 年版的白皮書裡如此推測：

「台灣因為在國際組織的參與受到限制，很多時候對其他國家的做法並不十分瞭解，公務人員與立法委員常常會推出台灣獨有的法令規章」。

主要由於現代經濟活動對法制規範與標準相當敏感，一旦我們的法規訂定過程不夠公開透明，內容無法跟國際接軌，執行過程缺乏合理性，不僅會影響外人來台經商的意願，即使連本國人的投資也很容易打退堂鼓。台灣近年來的投資不振，這方面國家治理的落伍應該也是主要原因之一。

另外像是國內的食品安全法規，也因為觀念和作法跟不上國際規範而屢屢作繭自縛，甚至成為貿易摩擦的來源。特別是在如何處理狂牛症的貿易爭端，國際上早已用風險概念作為處理原則，台灣的食安法規卻仍停留在疫區與非疫區的傳統分類（詳本書：維護食安與國際規範是否為兩難?）。

雪上加霜

台灣以往主要是在外交領域被孤立，包括在聯合國及其附屬國際組織都無會籍，近年來則由於區域主義盛行，不利局面也已經擴及到經貿領域。

美國學者藍普敦（David Lampton）即用「累積的孤立」（cumulative isolation）一詞，來描述台灣的這種困頓，可說相當貼切。

當全球各地都在積極洽簽自由貿易協定（FTA），彼此給予優惠待遇、相互開放市場時，台灣則除了早年和巴拿馬等五個中南美洲邦交國締結協定之外，卻面臨四處敲門都不應的窘境。特別是台灣雖然在地理上位居亞太樞紐，卻在區域經濟整合浪潮中不見蹤影，彷彿是個「幽靈國家」。

被 FTA 風潮排除在外會產生種種不利影響，其中以貿易和投資的折損，最直接也比較容易辨識。更嚴重的後遺症則在於，國家因乏人問津而少了許多回應外在環境變化的機會，一如台灣的情況。

事實上，透過經貿談判的攻防與內部準備，不僅有助於釐清國內外產業的優劣勢所在、累積談判能量，並可刺激公部門提昇治理品質。這些好處一般稱之為「連環衝擊效應」（knock-on effects）。

被 FTA 排除的經濟損失

當其他貿易夥伴因為簽署 FTA 而享有比較低的關稅待遇時，尤其是南韓這個台灣的競爭對手更是積極，我們部分出口產業的訂單就很有可能會被搶走而發生「貿易轉移」效應，這的確會折損部分傳統產業的利潤。尤其是汽車零件、石化與紡織等差異化程度不高的產品，由於報價彈性有限，仍暴露在相關 FTA 的打擊圈內。其次是愈來愈重要的「投資轉移」效應，不管是源於關稅的不利條件，或者出自「原產地規定」：一定比例的原料或中間零組件必須來自FTA 成員國，都會促使企業外移到其他 FTA 成員國家。

話說回來，到底是什麼緣故，使得 FTA 的蔓延對台灣如此不利？

台灣對外經貿從 1960 年代以來即蓬勃發展，從 1980 年代後期開始，更陸續對鄰近國家展開投資，如何面對全球競爭和區域佈局所帶來的種種挑戰，台灣向來既不畏懼，也從未缺席。

特別是經過十年的艱辛準備及談判，台灣終於在 2002 年成功加入號稱是經貿聯合國的 WTO，原本以為至少在經貿領域從此可以海闊天空，不必再因國際地位特殊而蒙受不利待遇，卻沒想到事與願違。

一方面是 2001 年開始啟動的 WTO 杜哈回合遲遲無法推展，多邊談判體系面臨瓶頸。另一方面卻看到 FTA 開始蔓延，強調經貿結盟的區域主義從此盛行。

首先，相對於「關稅暨貿易總協定」（GATT）和「世界貿易組織」（WTO）所奉行的「非歧視原則」，雙邊或區域FTA 對未能簽署的國家來說，等於是一種歧視，因為否定了其享有國際經貿「機會均等」的權利。

這原本是一件相當嚴重的事，但也因為各國都能夠自由自在尋求洽簽對象，所以整體來說問題不大，唯獨台灣被 FTA的問題卡住。

此外，就 FTA 的簽署件數而言，以歐洲的密度最高，但從本世紀開始，洽簽重心逐漸移往亞太地區，包括美國、日本、中國、韓國都相當積極。既然這些國家都是台灣最重要的經貿夥伴或競爭對手，台灣一旦被獨漏的不利影響也就會比較顯著。

FTA 的權力關係超過 WTO

最後的關鍵因素則在於，FTA 的權力關係與策略成分，遠遠超過相對著重經貿自由化的 WTO。特別是 FTA 的洽簽過程，需要政府之間的實質政治互動，這使得外交處境困難的台灣，在尋求 FTA 的簽署夥伴時，更容易遭到中國介入與打壓。這正是「中國因素」（China factor）此一詞彙在本世紀初出現時，最原始的用法。

FTA 的內容雖然以經貿議題為主，屬於傳統貿易政策的一環，但選擇洽簽對象時，本質上卻是政治與結盟，也是典型的經濟戰略。

國家可藉由 FTA 此一經濟手段來達到特定目的。譬如美國在選擇洽簽對象時的「區域安全與平衡」考量，以及中國在東南亞將 FTA 與「睦鄰外交」掛鉤，甚至抵制台灣對外洽簽FTA。

台灣：FTA 洽簽風潮中的幽靈國家

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當台灣發生雄三飛彈誤射事件時，韓劇「太陽的後裔」剛好也在台灣首播。看著劇中劉時鎮大尉帶領的南韓部隊，得以和聯合國、美軍協力合作，一起防治傳染病、打擊犯罪，完成一次又一次的任務時，不僅教人感嘆：如果國軍也有這種機

會，特別是能夠不時和其他國家聯合軍演、交換資訊與互相觀摩，那麼整體的士氣與戰力也應該會大幅精進。更麻煩的是，這種落差和難堪應該只是冰山一角。

邊緣化症候群

台灣經年累月被國際社會孤立，除了缺乏簽署協定的機會之外，在包括外交、經濟、社會及文化各領域，無論是...

過去15年來，從事研究、教學，以及擔任政策幕僚的一些心得和體會，終於化成了一本書。主要談的是區域經濟整合、自由貿易協定（FTA）和兩岸經貿關係，特別是面對被邊緣化的種種後遺症，台灣應如何自我察覺和突圍，書中也有些思索。

2008年金融危機之後

記憶猶新，2008年那場由美國次貸風暴所引發的全球金融危機，似乎改變了不少事情，也標記著若干領域新時代的來臨。

首先是在國際政治領域，美中勢力消長的態勢更加明顯。2008年之後，中國無論是在經貿或外交領域，顯然都因更有自信而日益高調，特別是在東海與南海等海域爭端，更屢屢造成區域緊張。

美國更在2008年加入TPP擴大談判並主導議程。2011年甚至高舉「再平衡」與「重返亞洲」戰略，開始認真思考如何透過軍事部署和經貿結盟，確保美國在亞太地區的影響力。而中國不在其內的TPP，最後也獲得日本等盟友大力支持，形成美國亞太再平衡戰略的重要支柱，並為亞太區域經濟整合帶來新局面。

另外，這場危機也宣告了一個經濟不安時代的降臨，全球經貿成長趨緩和所得分配不均相伴而生。

回想2003至2007年這段期間，全球仍處於繁榮的局面，一直到了2008年爆發全球金融危機才告一段落。此後全球景氣陷入低迷的陰影，至今仍未完全掙脫。有此一說，美國和歐洲部分受到危機衝擊國家，其嬰兒出生率甚至明顯下降，一直到現在都還沒有恢復到危機之前的水平。

幾年之後，法國經濟學家皮凱提（Thoms Piketty）適時推出「二十一世紀資本論」（2013），並立刻成為全球暢銷書。這本書旨在駁斥「經濟決定論」（政策難以改變什麼），所要傳達的訊息很清楚：政府的角色相當重要，面對財富和所得分配不公平的趨勢，絕對不能雙手一攤。

就在分配議題再度成為焦點的時候，強調市場至上與開放的「新自由主義」則備受批判，過去那種認為經濟整合必然帶來「涓滴效應」（trickle-down），遲早大家都必然受惠的講法，說服力也日漸薄弱。

全球皆然，在經濟不安的氣氛下，談自由貿易並不討喜，特別是經貿協定在各國更是普遍受到質疑。

儘管很多研究顯示，技術變遷對所得分配的影響往往大過貿易自由化，但由於短期內通常只能看到政策改變，所以貿易政策的效果往往被過度誇大，更容易成為遊說或反對的施力點。

換句話說，在足以引發經濟不安的原因當中，包括工作樣態與薪資分佈兩極化，所得分配惡化在內，主要源於數位化與生產自動化，但經貿自由化的雙面性─機會與威脅並存，無疑也會加劇這些不安。

特別是如果在經貿協定的簽署過程中不夠透明，利害關係人的參與不足，以及贏者圈和眾多魯蛇之間，合理的所得移轉機制未能確實建立的情況下，更是如此。

事實上，國家如讓經濟變遷下的輸家獨自面對「充滿雜草的生命花園」，在道德上既站不住腳，經貿策略上也不利於對外持續開放。

近來經貿自由化的好處的確已經遞減，即使連貿易協定的內容也早已跳脫只談關稅高低的貿易障礙，而朝向法規調和的方向發展。譬如「跨太平洋夥伴協定」（TPP）甚至也有國營企業專章，藉以降低源自公部門的不公平競爭，這在早年的經貿談判裡，恐怕是難以想像的議題。

這些以規範產品及勞務為主的「管制議題」，不僅增加了談判的難度，更直接影響了消費者權益與社會生活方式，也唯有透過更充分的民主監督和內部說服過程，才能取得正當性。

除了全球共同的挑戰之外，台灣在2008年適逢第二次政黨輪替，兩岸關係也出現一種非比尋常的熱絡局面。一方面，中國經濟持續繁榮，2008年左右剛好到達高峰，市場商機的誘惑殊難抵擋；另一方面則由於馬英九政府強化對中連結的戰略思維使然，縱使在兩岸事務監督程序並不完備的情況下，仍陸陸續續和北京簽署了包括「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA）在內等多項協議。中國對台灣的影響力從此直接入門而來，不再僅僅止於國際外交場域。

加上對外簽署FTA受挫，內部則產業轉型遲緩、薪資成長停滯，台灣相對於中國的經濟優勢也逐漸流失。我們的不安並不亞於世界其他地方，而且還要加上被國際社會長期孤立的悲愴。

2014年台灣爆發「318太陽花學運」，又何嘗不是年輕世代對這些不安的吶喊和壓抑的反撲。

主動突圍的戰略觀

繼外交困境之後，本世紀以來更由於FTA與區域主義的盛行，不僅讓台灣對外貿易面臨不公平競爭，內部也因為長期缺乏外在刺激而逐漸流失改革的動能和節奏感。

台灣從1980年代末期開始積極申請加入「關稅暨貿易總協定」（GATT），一直到2002年正式成為「世界貿易組織」（WTO）的一員，這段期間的經貿談判和內部準備，對台灣那個世代的經貿、法律、國際關係各領域人才的養成，貢獻相當大。

然而，隨著WTO的沈寂、台灣在FTA與區域主義風潮中「斯人獨憔悴」，加上中國崛起後的影響力與日俱增，那個世代的那種機遇，如今已不復見。

缺乏國際正式連結所造成的封閉，當然不足以致命，但對台灣的影響可說遍佈各個層面，特別是一代又一代年輕人的發展機會，更是嚴重受限。

日積月累，這些不利因素也已逐漸在台灣內部發酵。但更嚴重的問題則在於我們對這些後遺症普遍失去警覺，也因此缺乏主動銜接、彌補和突圍的戰略觀。

少了戰略觀和在其背後支撐的核心價值（筋疲力盡時召喚你再度爬起來的那種力量），讓台灣在許多國家政策的形成過程中，往往難以擺脫各種同位階價值的糾葛，以致裹足不前。最典型的例子就是針對國際專業人才的引進，至今仍然束縛重重。

台灣對外積極爭取國際參與空間，重要性當然不在話下，然而處處看見、年年上演台灣被打壓的戲碼，至少短期內不會消失。我們恐怕也到了必須認真思考另一個努力方向的時刻：如何和被邊緣化的現象共存，理解並克服其後遺症。

更重要的是，能否把被邊緣化的困境和壓力化為助力，形成一份根本的內部改革議程，涵蓋教育人文、社會經濟與政府組織等層面，並藉以召喚希望國家治理獲得改善的那種使命感──哪怕內容素樸、過程緩慢，應該才是突破台灣發展瓶頸真正關鍵。

無論是從人口規模或經貿實力來看，台灣都頗有份量，但由於在國際舞台上處處受制於人，並無太多足以憑恃的優勢。所以深刻瞭解區域經濟整合的虛實和對台灣的意義是必要的。

感謝上蒼和許多人的幫忙，讓我得以完成此書。是為序。

（本書僅代表個人想法）

過去15年來，從事研究、教學，以及擔任政策幕僚的一些心得和體會，終於化成了一本書。主要談的是區域經濟整合、自由貿易協定（FTA）和兩岸經貿關係，特別是面對被邊緣化的種種後遺症，台灣應如何自我察覺和突圍，書中也有些思索。

2008年金融危機之後

記憶猶新，2008年那場由美國次貸風暴所引發的全球金融危機，似乎改變了不少事情，也標記著若干領域新時代的來臨。

首先是在國際政治領域，美中勢力消長的態勢更加明顯。2008年之後，中國無論是在經貿或外交領域，顯然都因更有自信而日益高調，特別是在東海與南海等海域爭端，更屢屢造成...

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推薦序 ⊙吳玲君
Ⅰ 台灣：FTA 洽簽風潮中的幽靈國家
Box: 國際經濟關係的兩大「叢林」

Ⅱ 區域經濟整合知多少？─從英國脫歐談起
Box:區域經濟整合、區域主義與 FTA

Ⅲ 自由貿易協定（FTA）來龍去脈十講
1 FTA 政治經濟學：何以 FTA 快速蔓延？
Box:「區域」與「貿易」協定名不符實
2 貿易自由化：單邊、多邊與區域主義各有千秋
3 FTA 經濟學: 自由貿易協定不等於自由貿易
4 原產地規定：保護主義機關暗藏
5 多邊紀律：如何避免 FTA「明修棧道，暗渡陳倉」？
Box: 「絕大部分貿易」與經濟效率
6 經貿史公案：當初 GATT 為何留下 FTA 此一窗口？
7 資訊科技協定（ITA）：絕無僅有的正果？
8 食安問題:維護食安與國際規範是否為兩難?
Box: 不熟悉國際規範足以生事—日本「核災食品」進口爭議
9 人權條款：FTA 的規範成了紙老虎？
0 社會關懷：鑲嵌自由主義與經貿協定
Box:經濟整合與比較利益

Ⅳ 亞太區域整合何去何從？
1 「等待 TPP」：美國亞太經貿戰略峯廻路轉
Box: 台灣、TPP 與 RCEP
2 安全、經貿和民族主義：東亞區域主義虛實
Box: 東協的安全與經貿角色
3 APEC:垂死的天鵝？但對台灣還是很重要
Box：誰的「中華台北」（Chinese Taipei）？
4 中國的地緣經濟戰略：不再「韜光養晦」？
5 人民幣國際化、貨幣競爭與區域安全

Ⅴ 兩岸是平的嗎？
1 何以 ECFA 至今仍懸而未決？—太陽花學運的遠因
Box: 為什麼說 ECFA 是山寨版 FTA？
2 服貿、海運協議與兩岸體制差異
3 三角貿易、GDP 衡量與薪資停滯
4 解放軍、飛彈與軍襪
Box: 中國企業海外投資的錢從哪裡來？

Ⅵ 產業發展與新世界觀
1 產業政策也需要核心價值
Box：2008-9 年全球金融危機與川普的「產業政策」
2 德國經濟逆勢成長的秘密
Box: 德國的「秩序自由主義」（Ordo-liberalism）
3 新南向政策與新世界觀
【附錄】常用名詞縮寫對照

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推薦序 ⊙吳玲君
Ⅰ 台灣：FTA 洽簽風潮中的幽靈國家
Box: 國際經濟關係的兩大「叢林」

Ⅱ 區域經濟整合知多少？─從英國脫歐談起
Box:區域經濟整合、區域主義與 FTA

Ⅲ 自由貿易協定（FTA）來龍去脈十講
1 FTA 政治經濟學：何以 FTA 快速蔓延？
Box:「區域」與「貿易」協定名不符實
2 貿易自由化：單邊、多邊與區域主義各有千秋
3 FTA 經濟學: 自由貿易協定不等於自由貿易
4 原產地規定：保護主義機關暗藏
5 多邊紀律：如何避免 FTA「明修棧道，暗渡陳倉」？
Box: 「絕大部分貿易」與經濟效率
6 經貿史公案...