中國的南海戰略

　　南海問題是個難解的難題，由於位在國際重要航運路線，很難不引起各國介入或注意。中國在南海諸島主權上堅持不可退讓，但強調共同開發。南海周邊各國基於國家經濟發展，對南海資源的掠奪毫不手軟。南海至今仍未爆發軍事衝突的原因除了各國想積極發展經濟外，另一個原因是衝突先開火者勢必給對方還擊的正當理由與國際輿論操作空間，越、菲、中都盡量克制避免擦槍走火。

　　對中國現階段與未來如何處理南海問題，筆者提出中國解決南海問題的七大戰略手段。這些手段包含政治、外交、 經濟與軍事層面。有些是中國與他國互動中所獲得的經驗。有些是基於大環境形勢需要而採取的手段。有些手段備而不用，但卻積極準備等待使用時機。這七大戰略手段彼此之間緊密結合。中國採取海洋執法單位降低局勢升溫，但另一方面卻積極發展深海資源開採技術。筆者推斷，中國未來將打破南沙島嶼海域各國皆不開採資源的潛規則。中國優先開採，將逼使對方上談判桌或持續外交周旋，達到擱置爭議共同開發的目的。如各國藉由外國石油公司開發南海深海石油，中國將使用海洋執法單位進行干預。如越、菲兩國因按耐不住擦槍走火，中國將獲得自衛反擊的名義，一舉收復南沙群島。因此這七大手段對於中國來說可能會有不同的結局，對中國來說都是利大於弊。

　　中國的七大南海戰略手段如下：

■ 明爭暗鬥，外交為先

　　兩手策略各國皆用，但最終仍是一場明爭暗鬥的外交戲碼。中國與南海諸國在南沙群島與黃岩島議題上互不相讓，且時常驅趕對方漁民與海洋調查船。不過每當爆發衝突與爭議時，雙方仍有密切的外交行為。如2011 年，雖然雙方雖然在南海爭議上表現的互不相讓，但確有積極的官方互動。雙方從2011 年4 月至2012 年4 月間共進行多達41 次官方互動。其中中國訪問東協多達20 次，東協國家訪問中國也有18 次。另外三次為國際會議、簽署聯合聲明與熱線接通。2011 年6 月份中越雙方還進行兩次軍方之間的交流，中越雙方在戴秉國訪問越南後很快簽署了聯合聲明並建立雙方熱線。2011 年在菲律賓總統阿奎諾訪問中國後，中菲將2012-2013年訂為中菲友好交往之年。雖然在2012 年爆發黃岩島事件，但菲律賓在無美國支持下，開始向中國示好。美國對南海立場態度的變化，顯示中美雙方可能在南海問題上有所共識。衝突期間中國三次召見菲律賓外事人員，菲律賓在事件緩和後也終於派遣自2011 年就空缺的菲律賓駐華大使。這次事件中，梁光烈親自談到中國目前處理周邊海洋爭議問題採用外交與海洋執法單位，證實了筆者的推論。

■ 海洋執法，嶄露頭角

　　軍事手段備而不用，海洋執法單位是中國從東海油田經驗中學習到的新手段。日本與中國在2004 年東海油田事件後，讓中國見識到使用軍艦處理海上爭議問題並不能獲得國際秩序的青睞。2004 年成為中國最後一次使用軍艦介入海洋爭議問題。中國開始重視海洋執法單位的建設，目前中國海洋執法單位分為海監、漁政、海事、海警與海關緝私五大單位。這些單位屬於國務院，並非軍方，因此可降低衝突的敏感度。海上爭議衝突主要由海監與漁政單位負責。這些海洋執法單位同時也執行外交任務，如海警目前與日本已進行6 次海上聯合救災演習。中國雖然開始注意到海洋執法單位的發展，且合計擁有1400 多艘執法船。但這些執法單位缺乏整合，是多頭馬車的方式進行，如海監與漁政的部分任務就有重疊之處。中國的海洋執法單位千噸級以上的船艦也不多，目前僅41 艘。中國海洋局南海分局長李立新就強調，中國未來建造30 多艘千噸級海監船，以追上日本50 艘的水準。中國使用海洋執法單位也必定成為南海諸國未來南海衝突中的趨勢。越南公安部戰略所前所長黎文剛少將就認為越南應該學習中國處理海上問題的方式，而非使用軍艦與中國海監船硬碰硬。菲律賓在2012 年的黃岩島事件中，也被中國外交部譴責使用軍艦。顯示中國在處理海洋爭議手段上學習國際秩序潛規則，這將有利於中國在處理海洋事務上的話語權。

■ 海軍外交，大國自信

　　軍艦互訪、聯合軍演是大國之間的政治工具，中國逐漸運用自如。隨著解放軍海軍現代化發展，解放軍海軍艦艇將能執行更多和平時期任務。海軍本為外交軍種，依據中國外交需要，解放軍海軍執行各種外交參訪。從1985 年第一次外交參訪開始至2000 年底止，解放軍共進行15 次外交參訪。2001 年至2012 年5 月，解放軍已執行多達40 次外交參訪。解放軍近年來執行的亞丁灣任務除顯示其更願意參與國際行動外，中國也藉由亞丁灣護航取代外交參訪。解放軍2003 年至2012 年5 月與包括美國在內的國家進行多達22 次的海上聯合演習，中國與越南至今也舉行11 次北部灣聯合巡邏。此外根據筆者發現，解放軍在國家面臨種大危機時，會停止軍艦參訪，因此軍艦參訪也可視為判斷衝突嚴重性的依據。其中包括1989 年天安門事件、1999 年美國誤炸中國大使館事件、2004 年東海油田事件，解放軍在這幾年都未派出軍艦參訪。但在危機事件過後，中國習慣派出軍艦訪問當事國，顯示雙方破冰，交往回歸正軌。如中越在南海爭議的同時仍進行北部灣聯合巡邏，2012 年中國鄭和號訓練艦遠航也將訪問越南與馬來西亞。解放軍將領也擔任起外交任務，如中越兩軍之間仍有密切的軍事來往。2011 年4月郭伯雄訪問越南，5 月梁光烈訪問菲律賓，6 月吳勝利在訪問新加坡時也與馬來西亞與汶萊海軍人員進行會談。外交，已成為解放軍在和平時期主要任務之一。

■ 經濟交流，創造雙贏

　　東協10＋3、超美貿易額、高鐵，中國要用經濟緊緊抓住東南亞。中國與東協在2003 年簽署自由貿易協定；2004 年又簽署貨物貿易協定，2005 年簽署服務貿易協定；2009 年簽署投資協議；2010 年實現中國──東協自由貿易區。中國在此之下成立泛珠三角合作區域、泛北部灣合作區域、大湄公河次區域、南寧──新加坡走廊，顯示中國希望建立屬於自己在東亞的自由貿易體系。中國在2007 年超越美國成為東協第三大貿易伙伴，東協也在2011 年超越日本成為中國第三大貿易伙伴。雙方在2011 年貿易額達到3628.5 億美金。雖然雙方貿易年年處在中國入超的狀況，但也顯示中國積極投資東南亞的野心。如2012 年中國就利用取消菲律賓芒果、香蕉訂單與觀光團行程，給予菲律賓經濟打擊。中國為加強與東協地區的貿易合作，也積極協助東協地區交通建設，包括湄公河的海運開發與著名的泛亞鐵路。藉由經濟手段使東協成為中國經濟體系秩序下的一環。

■ 深海開發，積存實力

　　石油、天然氣是短期利益，中國強化深海開採能力，著眼未來深海資源。中國為配合海洋法公約，積極建設海洋基線數據。同時透過國內立法，增強中國在法律上的依據。至今通過海洋策略相關18 項、海洋安全相關11項、海洋資源與保護26 項。此點有部分是針對美國在中國周邊海域不斷出現的海洋調查船。中國積極從國外學習海洋深海開發技術與經驗，顯示其不想依賴外國的心理。中國在各種科研上，都不斷強調國產，如軍事科技、國家基礎建設等。中國成立863 計畫與973 計畫，成功發展出蛟龍號深潛器與海洋石油981 深海鑽油平臺。中國的海洋資源開發不只著眼於原油與天然氣，天然氣水合物與多金屬結合物被中國視為未來大國必備的戰略資源。2012 年中國將測試蛟龍號深潛器7000 公尺的目標，2012 年5 月9 日海洋石油981 鑽油平臺在香港東南方320 公里處海域成功開鑽。中國的深海開採技術，將使中國在未來南海深海資源開採上具有主動權。

■ 南海衝突，時機未到

　　解放軍強調自衛反擊不開第一槍。如遭越南、菲律賓開火挑性，中國勢必反擊。解放軍的戰略文化強調積極防禦，這是一種防禦中帶有攻擊的防禦。由於戰略傳統強調後發制人、自衛反擊，解放軍在南海問題上一直避免首先使用武力。因此軍事手段不是不用，只是備而不用。解放軍近年來現代化成果驚人，但仍沒有達到信息化條件的水準，僅達機械化。中國藉由軍艦突穿第一島鏈與南下南海演習，檢驗各艦隊的信息化成果。解放軍海軍三大艦隊現代化雖然以東、南海艦隊為主，但北海艦隊仍有其功用所在。以亞丁灣護航為例，北海艦隊雖然在第11 次才正式參加，但主要原因是其缺乏遠航且又能搭載直升機的現代化軍艦，並非三大艦隊競爭所致。第11 次亞丁灣護航就是由南海艦隊與北海艦隊所組成。解放軍海軍各艦隊司令員，近年來調度也相當頻繁。原因就是要讓各艦隊之間能夠聯合作戰，強化聯合指揮人才。航空母艦與大型兩棲登陸艦在可能爆發的南海衝突中，也都將發揮各自的功用。雖然中國已在西沙建立機場，也擁有空中加油機的能力。但擁有一艘航空母艦仍可以讓解放軍在南沙獲得更多的制空能力。中國也積極發展海洋監視能力，這不只是應對未來南海衝突，也是針對美軍可能介入東亞的準備。包括仍未公開試射的東風21D 型反艦彈道飛彈都需要如監視衛星、超地平線雷達、電子作戰飛機、無人載具與C4ISR 的完整建設才有可能命中。當然這些監視裝備也可用於其他用途，如其他軍種的作戰使用。其中微波地波超地平線雷達的環境非常適合南海熱帶地區，且這種裝備越南也有裝備，南海非常有可能產生海戰史上少見的超地平線反艦作戰。總之，解放軍積極的現代化建設，實力不可小覷。

■ 地緣優勢，威震三亞

　　三亞的地理位置優於青島，在突破島鏈封鎖上增強中國第二波核打擊可信度。中國積極建設水文資料庫，除海洋開發用途外，另一用途就是軍事用途。近年來中國潛艇突穿島鏈報導主要集中在東海沖繩地區，這反而顯示東海的海底監聽能量優於其他地區。另外中國刻意藉由這些水下監聽設備來測試自己的水聲對抗能力。美國在東南亞的魚勾戰略難以執行，使解放軍能較輕易從巴士海峽突穿第一島鏈。同時南海又具備淺海、深海與熱帶地區的複雜水域，有利於潛艇的使用。在中國目前尚未獲得堡壘式的海基核打擊能力的前提下，三亞基地的建設不但可以增加美軍的反潛負擔，也增加中國彈道核潛艇突穿第一島鏈的機會。三亞基地同時可作為中國西進印度洋護航的主要港口，成為中國主要的戰略要點。

　　北京廿一世紀南海戰略是一個新階段的開始，但解決問題的終點仍很遙遠。

■ 航潛鬥爭，證據不足

　　解放軍海軍軍隊建設採取平衡式發展，真正阻礙是大陸軍思想與預算。此點與南海問題並無直接關係，但卻是影響中國海軍未來發展的重要論點。此論點為筆者在2009 年提出，筆者不認同海軍司令員派系會影響解放軍海軍建軍發展的觀點。從筆者量化的數據顯示，解放軍海軍並無海潛派或海航派司令員（此為外界給予歸類）當政而影響其海軍建設方向。在石雲生時期中國照樣建造核子潛艇，在張定發時期中國照樣建造航空母艦。此外從2011 年出版的劉華清相關書籍顯示，影響航空母艦建造的阻力，主要在於預算與軍種競爭。近年來也有潛艇出身的高階將領公開力挺航空母艦建造。要發展一支平衡艦隊需要大量的建設金費，這也是中國未來必須抉擇的問題，因此高層的支持也就顯的更為重要。美國海軍也曾經面臨與空軍爭奪預算的考驗，最後敗在得不到領導者支持。蘇聯也是在古巴危機後理解水面艦的價值，在1970 年代決定發展反潛巡洋艦等大型水面艦。劉華清最後在鄧小平的支持下，成功將解放軍海軍帶入平衡艦隊發展。平衡艦隊讓中國能利用海軍在南海問題上進行更多元的任務。本論點最後引用鈕先鍾與劉華清的話作為收尾。

鈕先鍾：

「潛艇和水面艦並不構成二選一的問題。它們是各有其不同功能，而且彼此相互配合。當然每個國家由於受到其現實狀況、地理環境及歷史背景的影響，其海軍多少可能有不同的組織方式。但並不因此可以決定各種船艦的相對重要性。」

劉華清：

「1987 年3 月11 日，我向總部機關匯報了關於海軍裝備規劃中的兩大問題：一是航母，一是核潛艇。這兩個問題，涉及到海軍核心力量的建設，是關鍵性問題。……這兩項裝備不僅為了戰時，平時也是威懾力量。」

　　南海問題是個難解的難題，由於位在國際重要航運路線，很難不引起各國介入或注意。中國在南海諸島主權上堅持不可退讓，但強調共同開發。南海周邊各國基於國家經濟發展，對南海資源的掠奪毫不手軟。南海至今仍未爆發軍事衝突的原因除了各國想積極發展經濟外，另一個原因是衝突先開火者勢必給對方還擊的正當理由與國際輿論操作空間，越、菲、中都盡量克制避免擦槍走火。

　　對中國現階段與未來如何處理南海問題，筆者提出中國解決南海問題的七大戰略手段。這些手段包含政治、外交、 經濟與軍事層面。有些是中國與他國互動中所獲得的經驗...

「南海可能爆發軍事衝突！」這可能是我們在2011 年與2012 年最常在報章雜誌上看到的聳動標題。如果您對於南海問題仍然抱持著軍事手段優先的看法，那這本書可能會改變你以往的觀點，且讓您獲得意想不到的收穫。當您拿到這本書時，你會發現這是一本不同於以往談論南海問題的書。

　　以往我們對於南海問題都是從國際法角度或是解放軍軍力問題上切入。這本書，將帶給你對於南海問題的全新思維。作者從外交互動、經濟貿易、海洋執法單位與解放軍等多元角度切入，使讀者可以了解到中國在南海問題上所運用的多元手段。

　　作者蘇冠群曾在2009 年9 月，於淡江大學修過我所授的中共軍事發展這門課。當我看到他第一次學期報告時，內心震驚不已。那已是一本碩士論文，而且是可以出版的學術著作。不只架構完整、資料豐富，而且圖表的體例彩色都達專業的水準。

　　作者思想敏銳、態度勤奮、為人誠懇、心地善良，是極有潛力的青年學者。

　　本書主要是針對中國在當前的南海戰略，但是作者也不忘對歷史進行回顧。作者從歷史的回顧中，找到對於中國在處理周邊海域問題上的轉變因素。一個從原本僅使用海軍處理周邊領土爭議的國家，是如何轉變成改用海洋執法單位的過程。此外作者對於解放軍海軍的研究也提供本書不少精彩見解，包括解放軍海軍對於建軍發展的論證。作者所推論的平衡艦隊發展是如何影響現今解放軍的外交，而這些轉變又會在南海問題上起到何種作用，讀者可在書中發現作者的精心鋪陳。

　　為什麼南海至今各國仍保持克制？從筆者大量的資料收集與密集的圖表中我們可以得知，從2011 年4 月至2012 年7 月，中國與南海各國就有多達53 次的官方互動。這顯示了雙方都希望以外交做為優先解決問題的途徑。作者點出這點，且歸納出中國對於南海問題的七大戰略手段。這七大戰略也可適用於其他周邊爭議海域問題，因此值得各方學者們品嚐其中奧妙。作者從時間、空間、面向三軸一體，突破以往相關書籍所沒有的格局。

　　對於其在學習過程中的執著與努力，本人很榮幸在此推薦此書。希望這本書能給予更多南海問題研究的學者們一條新的研究方向，也希望廣大讀者們能夠從此書中了解當今中國的南海戰略。

　　　　　2012 年9 月17 日　國防大學戰略研究所教授 林中斌

「南海可能爆發軍事衝突！」這可能是我們在2011 年與2012 年最常在報章雜誌上看到的聳動標題。如果您對於南海問題仍然抱持著軍事手段優先的看法，那這本書可能會改變你以往的觀點，且讓您獲得意想不到的收穫。當您拿到這本書時，你會發現這是一本不同於以往談論南海問題的書。

　　以往我們對於南海問題都是從國際法角度或是解放軍軍力問題上切入。這本書，將帶給你對於南海問題的全新思維。作者從外交互動、經濟貿易、海洋執法單位與解放軍等多元角度切入，使讀者可以了解到中國在南海問題上所運用的多元手段。

　　作者蘇冠群曾在2009...

推薦序／林中斌
推薦序／陳文政
推薦序／黃介正
謝辭／蘇冠群

導論
Chapter1 背景──南海主權、能源與航道安全的重要性
　第一節 南海主權衝突的歷史淵源──各說各話
　第二節 中國在南海諸島主權的衝突──必爭之地
　第三節 海底資源與海上通道安全對中國的重要性──阿基里斯腱 38
　第四節 小結 58

Chapter2 中國海洋安全與海軍戰略演進──從軍事手段轉向外交優先
　第一節 鄧小平時期（1980-1990）──始作俑者
　第二節 江澤民時期（1990-2004）──目標移轉
　第三節 胡錦濤時期（2004-2012）──政策轉型
　第四節 小結 135

Chapter3 各國對南海問題的現階段策略──應對中國的棒子與胡蘿蔔
　第一節 美、日、澳、印強化合作關係
　第二節 南海諸國持續開採油田
　第三節 東協國家的軍備提升
　第四節 小結

Chapter4 中國南海戰略的手段與形成過程──奇正雙軌與手段多元
　第一節 超軍事的南海戰略──上兵伐謀
　第二節 經濟合作與開採技術的強化──蠶食鯨吞
　第三節 備而不用的軍事力量──手段多元
　第四節 小結

Chapter5 結論

參考書目

推薦序／林中斌
推薦序／陳文政
推薦序／黃介正
謝辭／蘇冠群

導論
Chapter1 背景──南海主權、能源與航道安全的重要性
　第一節 南海主權衝突的歷史淵源──各說各話
　第二節 中國在南海諸島主權的衝突──必爭之地
　第三節 海底資源與海上通道安全對中國的重要性──阿基里斯腱 38
　第四節 小結 58

Chapter2 中國海洋安全與海軍戰略演進──從軍事手段轉向外交優先
　第一節 鄧小平時期（1980-1990）──始作俑者
　第二節 江澤民時期（1990-2004）──目標移轉
　第三節 胡錦濤時期（2004-2012）──政策轉型
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