中美新型戰略關係：走向戰爭還是走向合作？

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吳釗燮 民主進步黨秘書長、前駐美代表

林郁方 立法委員

翁明賢 淡江大學國際事務與戰略研究所所長

黃介正 中華戰略暨兵棋研究協會理事長

楊永明 國際關係學會會長

劉必榮 東吳大學政治系教授

蘇 起 台北論壇基金會董事長

（依姓氏筆劃排列）

「這本傑作簡明扼要地陳述，既有強權美國與新崛起的中國之間，如何達成戰略共存所需的要件。作者提供一套具體指導方針，以避免不必要的競爭。」

——智庫「新美國安全中心」（Center for a New American Security）總監克羅寧（Patrick M. Cro...

第二章 衝突的根源

中美關係上，過去四十年間兩國關係相對風平浪靜，這可歸功於美國持續稱霸，中國除了逆來順受，別無他法（當然韓戰和越戰的早期衝突例外，中國在這兩地不像在其它地理和軍事領域一樣屈居弱勢）。這種情況在未來能不能延續，取決於中國認為美國與其民主、自由市場盟友所建立的國際秩序，或至少是該秩序的核心框架，是否最符合中國利益。如果是，那麼國際上將相安無事。如果不是，那麼我們可以預期，中國將試著以自己的實力，挑戰以美國為首的國際體系。

當然，提出這個問題，比回答來得容易。毫無疑問，在許多重要層面上，中國已從美國及其盟友主導的國際體系獲益不少。國際經濟秩序使中國經濟突飛猛進，助長貿易、投資和技術創新的機會。（美國甚至默許中國一再違反這個體系的某些規則，認為就整體而言，中國崛起對美國有利。）這種經濟成長一直是支撐中國共產黨持續執政，獲得看似相對高民意支持度的關鍵。即使是中國經濟和軍事實力日益增長，足以挑戰現有秩序，但若中美關係緊張升高或爆發衝突，對國際安全環境造成重大破壞，就可能危害這種經濟成長。

美國的安全體系秩序有助於保障海上通道的安全無虞。這對於需要出口商品，也需要取得原物料和能源，以利經濟發展的中國而言，這一點相當重要。事實上，中國一直以來都是搭美國海軍的便車。當前國際體系也提供了中國重要優勢，例如身為聯合國安理會具否決權的常任理事國，以及在《核不擴散條約》條約下，身為擁核國家的特權地位。

然而，儘管中國在美國主導的國際現狀上獲得種種好處，中國領導人仍然有理由希望修正國際現狀，以便獲得更大利益，而且第一個就從領土問題著手。首當其衝的當然是台灣，過去六十年多來，台灣一直是中美關係最有爭議的一項議程。透過兩岸統一收復失土，向來是中國共產黨堅定的政治信仰。美國則傾向不以武力或非雙方共同意下改變現狀；但近年來已經有跡象顯示，中國願意接受這種做法的機率可能很低。從二○○五年中國全國人民代表大會通過《反分裂法》，以及北京當局愈來愈不願讓美國繼續軍售台灣兩方面，都可以看出端倪。中國領導人持續施壓華府，愈來愈堅持美方必須兌現一九八二年《中美公報》的承諾，也就是減少售台武器的質與量。

在軍事領域方面，也有許多令中國不滿的現狀，包括中國領導人認為美軍在中國附近的空中與海域肆意行動，頻率愈來愈高，特別是在中國宣稱的專屬經濟海域和敏感的黃海。美國軍方最近公布的「空海一體戰」概念，更被中國軍方領導人視為是直接衝著中國而來，目的是確保美國進攻中國本土的能力，讓中國無力反制、備受威脅。

這類不滿也出現在政治領域。最值得注意的是，過去兩年內，對於美國透過政治手段直接干預南海問題，中國已表現出愈來愈不悅的態度。華府明確主張以多邊協議途徑解決這一系列的領土爭議，被視為暗中站在中國的對手那一邊。另一個引發中國類似疑慮的是，美國聲稱《美日安保條約》範圍涵蓋了引發主權爭議的東海，和目前行政管轄權在日本手中的尖閣諸島（即中方也宣稱握有主權的釣魚台列嶼）。更廣泛地說，中國領導人質疑美國與日本、南韓、澳洲、菲律賓和泰國結為正式安全「聯盟」的正當性和適當性，關於這個議題，我們隨後將詳細討論。

類似抱怨不勝枚舉。從美國向歐洲施壓維持中國軍售禁令，到美國樂意在沒有聯合國背書的情況下使用武力，包括從科索沃（一九九九年意外轟炸中國駐貝爾格萊德大使館更是雪上加霜）到伊拉克，再到利比亞（特別是針對美國出兵利比亞的某些詮釋）。

除了上述戰略分歧之外，中國對於美國主導的經濟秩序也是滿腹怨言。從美國（和歐洲）把持國際經濟組織，如國際貨幣基金（IMF）和世界銀行，到美國試圖把自由貿易議程強行置入區域和全球貿易論壇。林林總總的現象顯示，中國既有理由維持現狀，也有理由修正現狀。因此，若從結構因素看來，中國崛起的結果似乎懸而未決；單就這些因素，我們沒有辦法很有信心地斷定，中國崛起究竟會不會導致它與美國及其盟友衝突。

美國聯盟體系

自冷戰初期開始，美國在東亞和太平洋地區的戰略，就一直是透過與區域合作夥伴結盟，提供正式與非正式的安全保障。在美國看來，這種做法不僅可讓盟友獲益，對於該區域包括中國在內的其他國家，也提供了相當多的好處。美國的聯盟體系，特別是與日本和南韓的防禦條約，讓這兩個國家可以相對安全地發展，無需為了自我防衛而尋求與美國相仿的軍事能力，進而威脅到中國。或許最重要的是，儘管中國及近來北韓均已加入擁核俱樂部，但日本和南韓卻因為與美國的聯盟關係而自願放棄發展核武。有鑑於中國與這兩個東北亞鄰國的衝突歷史，這算是相當大的安全利益。

舉例來說，這些年來，中國與南韓的關係大大改善，超越單純的經濟依存和共同追求繁榮，有部分可以歸功於美國的存在。事實上，南韓因為有美韓正式條約撐腰，可以與強鄰中國建立更密切的政治關係，而無需畏懼北京的支配。

美國安全勢力存在，也有助於中國改善與東南亞鄰國的關係，因為美國這個重量級砝碼，讓東南亞國家協會國家、澳洲和紐西蘭，可以輕易與中國建立密切的經濟關係，而無需擔心依賴中國、遭到中國的威脅逼迫。澳洲最近發表的國防白皮書，其中用詞對於美國或中國都一樣親切友好，就是一個很好的例子。

同樣的，在美國看來，繼上一個世代的《中美共同防禦條約》廢除後，美國與台灣維持安全關係，也對中國有利。這提供台灣充分保障，與中國展開建設性往來，不需為了避免中國脅迫或征服而發展軍事力量（包括潛在核武），也不需要正式追求獨立。

但中國從來不接受這個邏輯，不認為這個戰略對自己有益，反而認為相較之下，台灣才是真正的受益者。中國領導人和分析師多次批評，美國聯盟體系是冷戰時代的遺物，是區域衝突的根源，更是對中國毫不掩飾的打壓企圖。中國反對美國軍售台灣的態度愈來愈強烈，甚至從口頭批評轉向具體行動，例如暫停中美軍事對話，以及威脅報復供應武器給台灣的美國公司。

最近，中國還聲稱，美國的聯盟關係在亞太地區煽風點火，助長衝突。中國清楚表明，認為美國與日本和菲律賓的正式聯盟（以及美國與越南的非正式聯盟關係），正是導致南海與東海衝突的因素之一，因為這讓區域行動者勇於採取更積極的反中立場。因此中國百般阻撓美國參與東協區域論壇、制定各國在南海的行為準則。中國也質疑華府的說法，亦即《美日安保條約》範圍含括了尖閣諸島／釣魚台列嶼。儘管美國再三聲稱，在中國與鄰國的主權爭議上保持中立，但美國的正式聯盟關係，卻足以把這些區域性的雙邊爭議，變成是中美間的緊張，甚至是衝突的根源。

更廣泛地說，中國態度也愈來愈自信強硬，聲稱美日聯盟助長了日本不健康的民族主義，包括日本國內又興起修改《和平憲法》，以利採取更獨斷的軍事活動，對於中國是直接的安全威脅。

戰略文化

中美潛在衝突的一個重要根源，來自於兩國的戰略文化。兩個南轅北轍的國家敘事，加劇新舊強權之間固的有緊張關係。就美國而言，兩大主要論述分別是地理位置上的孤立主義和美國例外主義，兩者合併的結果，美國側重的不是透過合作取得國家安全的能力，而是強調固若金湯、不易受攻擊的能力；可以在遠離本土的海外地區發揮實力的能力；同時透過成為全球公共財提供者，勸阻他國「制衡」美國的能力。就孤立主義而言，原本是地理位置（美國明顯有大西洋和太平洋的保護），後來是技術（如飛彈防禦）使然。戰略理論家或許可以接受美蘇共存的基礎在於雙方都握有核武、相互容易受害，但美國大眾顯然很難信服，因而雷根總統主張關起「易受攻擊的窗口」，排斥威懾與相互保證毀滅的邏輯，轉而擁抱戰略防禦。美國例外主義則助長一種信念，認為過去霸權建立在國家力量之上，往往引來競爭和制衡，導致不穩定，美國霸權不同於以往，是建立在普遍價值和共同利益之上，因此可長可久。

相較之下，當代中國戰略文化所受的影響，包括十九世紀以來至二十世紀列強侵略的經驗，亦即所謂的「百年屈辱」，以及古代（帶點神話色彩）的中國太平盛世。事實上，正如許多觀察家指出的，中國共產黨的正當性，很大一部分是來自該黨聲稱已從外國侵略者手中恢復主權，先是歐洲，後是日本。從毛澤東所說的「我們已經站起來了」，到習近平所說的「實現中華民族偉大復興，是近代以來中國人民最偉大的夢想」。復興中華已成為共產黨統治正統性背後的主要驅策力量。因此，中國戰略家重視的是減少國家受到外來侵略或脅迫，並且至少在區域和全球事務上與美國平起平坐。再加上中華文化傳統的優越感，中國領導人特別容易認定美國霸權與中國國家安全有所牴觸，而愈發積極主張，中國有權制定國際事務的遊戲規則。

美國當前主流安全思維已經對中國造成一大挑戰，雪上加霜的是，美方一般觀念強烈支持「避險」策略，也就是既然中國領導人未來走向本來就不可預知，不妨先做最壞打算。然而，就許多中國戰略家的觀點看來，此舉形同是美方打算以武力擊敗中國，因此中國應該加強軍事反制戰略，不容美國得逞。

雙方世界觀的歧異很難調解。雙方都不願意落入易受攻擊的處境，也不樂見自己的實力被視為威脅。然而，為尋求不受攻擊與行動的自由，雙方卻很容易採取一些顯然違背對方戰略訴求，也違背口頭上承諾追求建設性雙邊關係的行徑。舉例來說，歐巴馬政府的「亞洲再平衡」戰略，包括相關軍事現代化、部署，和國防部「空海一體戰」新概念，全被華府吹捧成強化美國盟友自由巡航與安全的工具，但在中國看來這就是變相的圍堵。中國大力宣揚在南海和東海的領海主權，並以軍事活動支持這些宣言（通常被美國形容是「反介入／區域阻隔」戰略的一部分）；中國認為這是針對他人挑釁的正當回應；但在美方眼中，這卻是擴張主義和修正主義興起的標誌。

政權類型

美中衝突的另一個潛在根源，來自兩國政治和經濟制度。這又可以分項來討論。首先，所謂「民主和平論」觀點指出，兩國當中若有一個非民主國家，將提高衝突發生的可能性。也就是說，中國因為缺乏民主監督機制，可任意採取擴張或侵略行動，將使衝突更可能發生。（另一個不同說法是中國持續民主化本身就可能會造成衝突，我們隨後將討論。）第二個論點，指向美國外交政策提倡民主和人權的關鍵立場。美國認為這個政策只是在支持普世價值（體現於《聯合國憲章》和《世界人權宣言》中），而不是企圖破壞中國共產黨的影響力。然而，許多中國人認為這種「和平演變」戰略，就是明目張膽地企圖削弱中國政權。這些衝突又因經濟制度的分歧而加劇，中國經濟採中央集權模式，無論是操縱人民幣匯率、（打著「自主創新」旗幟）偏袒中國產業，對於中國製造商各種直接和間接補貼，甚至以國家之力參與智慧財產權盜竊等，都被視為直接威脅美國利益；反之亦然，中國認為美國倡導自由貿易和投資政策，是在威脅中國的繁榮。

另一個與政權類型相關、可能助長衝突風險的因素，是中國政府決策的封閉性。中國領導階層在進行商議，特別是國家安全相關議題時，向來是保密到家、缺乏透明度。這種做法引發美國的猜疑和不信任，並擔憂部分中國政策菁英分子，如解放軍等，可能對某些決策有不當影響。

從中國的角度看來，美國政府高度的多元性質，包括美國國會、行政部門和法院相互重疊，有時甚至是衝突的角色，也引發中方質疑美國承諾的誠意和可信度。一個例子就是美國行政部門（在美中關係正常化協議後）廢除了《中美共同防禦條約》，但國會卻立即通過了《台灣關係法》。

向前行：管理中美戰略關係

前述討論顯示，儘管兩國可以從保持正面關係受益，但仍有不少潛在因子可能阻撓中美避開衝突、邁向合作。如果不能明確地以我們所謂的「戰略再保證」工具，努力解決衝突根源，就很可能以悲劇收場。中美既然都無法保證未來領導人的目標和企圖，雙方現在就應該擬定一套既能加強合作好處，又能減少避險和對抗措施，而且符合各自國家利益的行動。

我們在後續章節將更有系統地討論美中戰略的決定性因素。我們的核心論述是雙方如何減少敵對、推動安全領域的共同利益，這也是貫穿本書後續章節的主題。只有了解影響各國決策的力量，以及攸關當前議題的歷史背景，雙方才能明白自身行動將給人什麼觀感，以及這些行動可能引發的反應。只有具備這種視野，我們才有可能制定一套策略，減少非必要且非預期衝突的危險，提高建設性合作的前景。

第二章 衝突的根源

中美關係上，過去四十年間兩國關係相對風平浪靜，這可歸功於美國持續稱霸，中國除了逆來順受，別無他法（當然韓戰和越戰的早期衝突例外，中國在這兩地不像在其它地理和軍事領域一樣屈居弱勢）。這種情況在未來能不能延續，取決於中國認為美國與其民主、自由市場盟友所建立的國際秩序，或至少是該秩序的核心框架，是否最符合中國利益。如果是，那麼國際上將相安無事。如果不是，那麼我們可以預期，中國將試著以自己的實力，挑戰以美國為首的國際體系。

當然，提出這個問題，比回答來得容易。毫無疑問，在許多重要層面上...

前言

二○一二年三月七日，正值美國前總統尼克森（Richard Nixon）歷史性訪問中國四十週年，美國國務卿希拉蕊柯林頓（Hillary Clinton）在一場紀念演說中提到，「二○一二年美中關係課題……在世界國家史上前所未有。美國不斷尋求與一個崛起中的大國共同努力，力促其發展成為一個對全球安全、穩定和繁榮做出正面貢獻的國家，同時維持和鞏固美國在快速變遷世界中的領導地位。而且，我們在這麼做的過程中，努力避免陷入不健康的競爭、敵對或衝突。」

　　上面這段話，堪稱一語道盡了二十一世紀最重大的外交政策挑戰。雖然中美兩國國內對於如何管理雙邊關係意見不一，但對於雙方領導階層所主張，中美關係是當代最重大的雙邊關係的說法，卻很少有歧見；特別是隨著中國經濟突飛躍進、軍事現代化，在區域和全球舞台上日趨積極，外界更把焦點聚集在未來數十年內的中美關係，究竟是走向合作還是衝突。

　　中國領導人自有一套回應公式。他們呼籲建立「新型大國關係」，暗中替希拉蕊的論點背書，指出中美必須另闢蹊徑，以免重蹈歷史上新舊強權衝突迭起的覆轍。

　　中美雙方說法都是回應政策制定者和許多國際關係理論學者的普遍觀點，也就是，中國身為逐漸崛起的新勢力，勢必將挑戰美國在區域和全球的霸權，而美國身為全球霸主，也無可避免地要予以抗拒。儘管兩強相爭的結果不可預知，但就這個觀點看來，雙方你爭我奪卻是無可避免的。國際體系恆久不變的基本架構，就在於各國透過追求絕對或相對霸權，牟取國家利益。對於這個論點的支持者而言，這場即將到來的爭奪戰，基本上與兩個競爭國的國情、歷史或領導人的選擇都毫無關係。

　　這個論點的靈感，來自古希臘史學家修昔底德（Thucydides）對於伯羅奔尼撒戰爭（Peloponnesian War）的詮釋：「造成這場戰爭無可避免的原因，是雅典權力的增長，以及這在斯巴達所引發的恐懼。」美國或許並不畏懼中國本身，但美國領導人卻相當明白中華人民共和國的崛起，勢必會對亞太，甚至其他區域的國際關係版塊造成衝擊。過去數百年來，新舊強權之間的衝突傷痕累累，一而再、再而三地印證了修昔底德的說法。

　　對於抱持上述觀點的人而言，政策面的影響很明顯。在美國方面，支持者認為美國外交政策的核心目標，應該是維繫霸主地位，以抵擋來自新興勢力的必然挑戰。這一點具體呈現在《二○○二年美國國家安全戰略》報告中：「我們將以強大的軍隊，阻止潛在對手妄想透過擴充軍備，領先或迎頭趕上我方實力。」一流的戰略學者也進一步強調這個概念。

　　中國學術界和（主要隸屬於中國人民解放軍的）前官員當中，不少人也抱持相同觀點，他們同樣認定衝突無可避免，所以說，中國在挑戰美國利益時也沒有必要退讓。

　　另一些人的觀點或許沒有那麼偏向決定論，但也同樣悲觀。他們認為，儘管中美衝突不是絕對無法避免的，但可能性極高。這些分析家旁徵博引，支持自己的悲觀預測。有的指出，在不確定的情況下，要進行合作、避免衝突，可說是困難重重。他們引用賽局理論（game theory）指稱，儘管合作的利大於弊，但理性行動者往往選擇競爭，藉用賽局理論術語來說，主要原因是他們不能「信任」另一方會信守協議，所以寧可「不合作」（defect）。也有分析家說，問題出在誤解，一方自認是正當的自衛策略，另一方卻可能視為是攻擊行動的預先準備（即所謂的「安全困境」〔security dilemma〕）。另一些學者側重固有傳統和文化，指出兩國各有各的獨特使命感和優越價值觀。就美國和中國的情況而言，堪稱是代表世界之光的「山丘之城」（City on the Hill），對上世界中心之國的「中國」（Middle Kingdom）。這些自我形象可以合理化兩國的主張，至少在他們自己的眼中，做為霸權，不只是為了本國的狹隘利益，更是為了全天下絕大多數人的好處。

　　當然，這不是唯一觀點。主政者往往排斥決定論，因為決定論代表個別領導人不管做什麼選擇，都無法改變事態的未來發展。歷史學家著眼於歷史上權力轉移但沒有發生戰爭的時期，也否定決定論。理論學者則認為，所謂國與國關係的鐵律，要視情境而定（當代許多因素，如核威攝等，顯然都息息相關）。最後站在相同陣營的還有全球化專家，他們認為在相互依存度日益高漲的全球化世界中，權力轉移不會導致零和競爭（zero-sum competition）。

　　本書的前提是，決定未來的因素，絕對不會全數超出兩國決策者所能控制的範圍，否則就沒有必要考量政策的選擇。這是溫和的假設；我們的分析不奉行特定國際關係理論學派。正如部分學者指出，即使是所謂現實主義派學者，也有樂觀面對中美關係的時候，而即使是自由國際主義派學者，在分析中美關係時，也　找得出悲觀的理由。

　　我們的核心論點在於，結果會視情況而改變的，會根據兩國各種對外發展與對內因素而改變，甚至受海外地區，特別是亞太地區其他國家的影響而不同。在很大程度上，這些因素交互運作的結果，將因各國刻意採取的政策而大不相同。

　　這場辯論不僅對美國、中國、東亞，甚至全世界都有巨大的影響。如果悲觀主義者說得對，我們注定面臨的這場對抗，代價不僅包括昂貴而危險的軍備競賽，還包括勢必危及兩國繁榮安全的戰略競爭，甚至是戰爭。如果樂觀主義者看得準，我們將有機會管理中美關係，在共同利益上達成重大合作，從促進全球經濟繁榮到打擊許多共同挑戰，例如恐怖主義、跨國犯罪、氣候變遷和流行病等；而在非競爭不可的領域，也可以把衝突風險降到最低。

　　我們認為，悲觀結果不是不可避免的；但除非兩國有一套通盤的戰略，反其道而行，否則在許多因素的驅動下，這還是有可能，甚至大有機會發生。本書闡明的是如何約束這種競爭，並且加強雙邊合作關係。

　　競爭是中美關係中無可避免的一環，在其他任何國與國關係中也一樣。哲學家康德（Immanuel Kant）主張的「永久和平」，是不切實際的目標。美國就連對於最親密的盟友，包括歐洲國家、日本和加拿大，也免不了競爭，甚至偶有嚴重分歧；但很少有人擔心，這類競爭關係會導致直接衝突。若想與中國達成同等程度的合作關係，或許是期望過高，然而，減少針鋒相對以避免最壞結果（特別是武力衝突），並且在共同關心議題上提供一定程度的合作空間，卻是完全合理的預期。考量到這類合作的潛在利益，以及在單一國家無法獨力解決的問題上單打獨鬥的損失，我們大有理由朝這個目標努力邁進。

　　若要達成這個目標，中國和美國必須直接處理最可能產生衝突的危險區域，也就是軍事和戰略領域的競爭。我們在本書強調的是核心戰略領域，包括核武、傳統軍事、太空、網路和海事議題，因為它們有可能引發不穩定的軍備競賽，助長危機，最終導致衝突；但這並不代表我們有意忽視造成競爭和對立的其他重要因素，特別是經濟領域和價值觀的差異。後兩者都可能導致不信任，也可能構成潛在衝突，尤其經濟議題在兩國都具有高度政治影響力。管理戰略互動是維持中美穩定關係的一項必要條件，但卻不是所有的條件。

　　當代對於中美關係的許多討論，著重在建立互信。事實上，這正是歐巴馬（Barack Obama）總統和中國前領導人胡錦濤的做法。互信當然很重要。從一九七一年前國家安全顧問季辛吉（Henry Kissinger）與周恩來非比尋常的對話，及尼克森與毛澤東後續對話，到一九八九年前國家安全顧問史考克羅（Brent Scowcroft）在天安門事件後密訪中國，再到一九九八年柯林頓（Bill Clinton）總統史無前例地訪問中國八天；高層的坦誠對話和個人外交，深深影響中美關係。但這類信任有重大限制，分別是橫向（不同組成分子之間）和縱向（不同時間點）。兩國領導人如歐巴馬和習近平，或許已透過如二○一三年六月加州陽光莊園峰會等場合，再三互動，發展私人信任，但要把這種信任擴展到所有形塑國家政策的人身上，可說是困難重重。因為牽涉範圍太廣大了，從政治評論家，到兩國軍方，甚至到社會大眾整體。值得注意的是，儘管柯林頓和江澤民透過多次互動建立私人情誼，但對於柯林頓以個人擔保，美國一九九九年轟炸中國駐科索沃（Kosovo）使館是不小心誤炸的說法，中國領導階層整體（特別是解放軍）仍然無法接受。

　　除此之外，活躍的媒體往往會擴大雙方分歧，這在今日尤其關鍵，因為兩國決策者的行動都受到輿論約束。再者，即使當前兩國領導人建立起互信，他們也很難約束繼任者的行為。舉例來說，鄧小平在上個世代著名的「韜光養晦」外交戰略訓示，話中真正含義迄今仍讓美國人備感焦慮；有些人認為這代表中國有意隱瞞自身戰略野心，直到有能力可以付諸實踐為止。中國方面也有同樣疑慮，他們常以美國過去大選言論和當前國會行動為由，質疑美方不企圖打壓中國的保證在長期之後可能淪為空頭支票。更直接地說，雙方真正互信是一個很難全面達成的高標。

　　因此，雷根總統（Ronald Reagan）的忠告「信任但要求證」，稱得上是真知灼見。本書的核心理念，我們稱之為「戰略再保證」（Strategic Reassurance），就是找出單一方可以採取的具體措施，以消弭另一方對於其戰略意圖的憂慮。

　　就核心而言，戰略再保證有雙重目標，一是盡量降低單一方安全策略的模糊和不確定性，使雙方可以信任彼此聲明中的善意；二是針對非善意的意圖，提供及時指標和警示，給予雙方充裕的時間來調整政策，以反映新的現實狀況。

　　這個概念源自冷戰時期發展的理論架構，曾在衝突迭起的美蘇關係中，透過具體措施促成部分穩定（包括軍備競賽的穩定和危機的穩定）。這些措施包含多種形式，從簽署協議促成透明化與資訊交換，到限制某些軍事現代化的企圖與部署等。不論在哪種情況下，這些措施的目標是讓雙方可以信任彼此聲稱的善意，以及在這些說法證實是虛假或出現變化的時候，避免「脫軌」。

　　有人或許認為，從冷戰經驗取材，然後套用在一個意識形態不那麼對立的雙邊關係上，既不合宜也不妥當。我們不以為然。如果連美國和蘇聯這般意識形態的敵人，都能找出穩定國家安全競爭的方法，那麼美國和中國當然也能同意採取措施，避免安全困境的最嚴重後果，並且開啟一個遠比冷戰時期「和平共存」更具建設性的關係。在此同時，很重要的是，我們必須認識到，中美戰略互動方式有許多不同於冷戰模式的地方。其中一些因素（例如，不具備全球性的意識形態競爭、各國經濟相互依存度高）有利於戰略再保證。其他因素（中國經濟實力的增長，西太平洋地緣政治複雜性，包括美國與台灣的歷史關係）則讓挑戰更錯綜複雜。

　　美國和中國都具有一些工具，可以促成戰略再保證。

自我約束

　　無論是美國或中國，都不可能在攸關國家基本利益的議題上輕言退讓。我們也不主張美國以退出亞太地區來自我約束，畢竟美國在這個區域擁有重要的利益與盟友，但兩國在這方面仍然大有可為。

　　兩國若願意放棄可能構成潛在威脅的安全措施，就可以提高自身善意的可信度。自我約束可以是雙方同意設限，也可以是單方面主動回應對方的明示或暗示。當另一方明確提出顧慮時，以自我約束回應的效用最大，但因政治考量作祟（擔心看起來像是「讓步」），自我約束多半還是出於體會對方沒有明說的需求。

　　中美戰略互動屬於「牽一髮而動全身」（multimove）類型，因此自我約束是特別有用的工具。如果主動自我約束獲得善意回應，自然可以建立信任；但若一方藉機占便宜，另一方也可以調整預期心態。同樣的，若任一方面對明示或暗示的請求，不肯以自我約束回應，顯然該方所持的就不是善意。實施自我約束所獲得的回應（或毫無回應），都可以視為「學習」的契機，這正是冷戰時期管理美蘇關係的重要特徵。

　　在本書所探討的各個敏感領域，雙方領導人在行動之前，必須考量對方的可能反應，並衡量這將如何影響預期利益，同時也需要銘記在心，雙方關係是牽一髮而動全身的戰略互動，而非單一行動的「賽局」。

　　從中美關係史看來，兩國暗中都採取了自我約束的措施。例如，美國在考量國家與區域飛彈防禦體系時，雖然沒有明說，但刻意選擇不針對中國，且不足以嚴重威脅中國核能力的布局。這顯然是美國體認到，任何足以給予中國「第一擊」（first strike）的核武布局都將帶來嚴重的政治後遺症，而且採取這種布局可能衍生出一些軍事後果（例如中國擴大核武軍備，加強發展迴避攔截科技，以及針對飛彈防禦體系發展不對稱威脅科技，例如反衛星和反雷達攻擊能力）。

　　華府自我約束的另一個重要例子是對台軍售。過去數十年來，美國政府引用一九七九年《台灣關係法》，謹慎調整對台軍售，強調台灣的防禦需求（如愛國者飛彈防禦系統和掃雷艦），迴避部分雖然有利於台灣防禦，但也足以威脅攻擊中國的系統，例如地對地彈道飛彈等。

　　中國同樣在軍事現代化上有所節制。值得一提的兩個例子，包括有限度部署戰略核導彈，以及明顯謹慎發展任何足以威脅登陸占台的全面性兩棲攻擊能力。或許是中國體認到，這種做法只會煽起更強烈的反統一情緒，並引發美國更大幅的對台軍售。

　　然而，與美蘇關係截然不同的是，雙方同意限武，平心而論對於中美關係可說是無足輕重。柯林頓總統一九九八年訪問中國時，兩國宣布核武互不瞄準合約，算是少有的例外（由於缺乏相關的查核機制，這個口頭承諾只能算是微小的進展），但類似的例子少之又少。雙方之所以缺乏正式協議，有部分是因為中美在大多數領域的關係仍然不平等，導致難以達成協議，其他因素還包括兩國企圖避免建立類似冷戰時期的雙邊關係。

　　中美兩國自發性自我約束的例子仍然相當罕見，由於擔心被批評為單方面的退讓，一方即使做了，也不願意引起外界關注。但正如我們在本書中將持續闡述，相較於透過談判達成協議，單邊自我約束的優點更多。單方面採取的措施，有必要時比較容易修改，建立時也不需要曠日廢時的談判（有時談判反而會加劇緊張，而非建立信任），而且還可以省去錯綜複雜的驗證程序。

強化

　　與自我約束密切相關的另一項工具，是透過「強化」，提供對方再保證的契機，具體做法包括刻意採取出於善意、賦予保證說詞可信度的措施。

　　這方面最好的例子，是美國各種符合「一個中國」政策的行為，特別是針對台灣和西藏，例如投票反對台灣加入任何以主權國家為會員的國際組織。在中國方面，不追趕美方戰略導彈和核彈頭數目的政策，也可視為強化了中國宣稱不率先使用核武政策的可信度。

　　這方面當然也有反例。在中國眼中，美國遲遲不肯結束對台軍售，以及美方領導人持續與達賴喇嘛互動，都削弱了美方「一個中國」保證的可信度。對於美國而言，解放軍的挑釁行動（例如二○○一年引發中美南海撞機事件的中國機師行為，以及更近期美國軍艦在中國專屬經濟海域行駛時，遭中方如影隨形地跟蹤），往往令人質疑中國是否像官方宣稱的那樣，「歡迎」美國在西太平洋的軍事活動。

透明化

　　另一項工具則是更了解敵我雙方的能力；這不僅有助於消弭誤會，還可以避免落入做最壞打算的地步。雖然不可能做到完全透明化（你不知道還有哪些是你所不知道的，各方都有令人信服的理由來保護各自的關鍵祕密），但像冷戰時期以來的《開放天空條約》等經驗，顯示透明化有助於調節戰略競爭。無論是軍艦互訪、人員交流、公開出版國防預算、舉行戰略對話等，都屬於透明化的做法。

適應力

　　適應力是戰略再保證的一個重要配套，因為這讓雙方可以實行自我約束，而不危及重大國家利益。換句話說，即使誤判了對方的意圖，也不至於付出太大代價。此外，即使一方的再保證沒有落實，另一方也比較有機會及時調整，而無須訴諸可能造成反效果的提早「避險」（hedging）。有鑑於美中關係與生俱來的競爭特質，加上很難避免不確定性與誤解從中作梗，因此雙方努力加強適應攻擊的能力，通常有助於穩定局勢，也是比較理想的做法。這將提高化解危機的可能性，同時降低危機升級、先發制人或誤判攻擊來源的風險。舉例來說，在雙方紛紛發展智慧型工具與網路攻擊能力時，增進核系統的存續能力（包括指揮和控制）以及（特別是那些與關鍵基礎設施相連結的）網路系統的備援（redundancy）和防禦能力，都有助於控制緊張局勢。

　　適應力也包括避免在關鍵需求上依賴對方。例如，就美國而言，這代表應該開發關鍵稀土金屬的其他供應來源；就中國而言，則應該力求分散進口能源的來源，以免因美方中斷供應而受到影響。

決心

　　就某個程度而言，第五項工具與前面四項恰好相反；前四項是告知對方自己無意怎麼做、沒有哪些惡意，以消除沒有必要的恐懼。但「決心」指的是，無論就實際或象徵意義而言，雙方需要釐清自己將為了哪些利益「不惜一戰」。如同其他戰略要素，「決心」的用意在於消除誤解，做法則是明確地界定哪些行為不可接受，對方倘若做了，將會引發強烈反擊。把我方底限昭告天下，是以威攝手法減少誤判危險的關鍵要素。

　　雖然「戰略性決心」的基本概念簡單明瞭，但執行起來卻很複雜。一個國家顯然不可能在事前指出各種可能引發回擊的情況，因為事件的排列組合有無限多個，而且變數很多。此外，畫出明確底線的一大問題，就是導致對方推斷只要是沒有被納入底線的行為，就不會引發任何回應（這就是法律術語中的「明示其一即排除其他」〔expression unius est exclusion alterius〕）。就中美關係而言，一個足以說明上述危險的絕佳例子，就是一九五○年，美國前國務卿艾奇遜（Dean Acheson）在演說中，界定美國在東亞戰略利益的地理範圍；由於他把朝鮮半島排除在美國重大利益名單之外，有些人認為這促成了韓戰爆發。此外，為了要維護決心誓言的可信度，可能導致危機擴大；但如同稍後章節將詳述的，雙方可以設計一些既可以提高可信度，又能化解危機的戰略。此外，有些例子顯示，一個國家無須實際威脅動武，就可以建立底限。我們隨後將討論其中一例，也就是台灣問題。雖然中國無疑地把台灣問題視為國家基本利益，但北京擁有適當的非軍事手段，可以與包括美國在內的其他國家，合力防堵台灣任何可能片面獨立的舉動。

　　對於美國來說，戰略性的決心本身就是戰略再保證的一種形式，是美國向盟友再保證自己有能力，也有意願維繫安全承諾的方式。倘若徹底執行，同樣可以向中國提供再保證，因為美國的安全承諾可以減少中國與鄰國間的戰略競爭，對區域穩定大有助益。

　　自我約束、強化、透明化、適應力和決心這幾項要素，處理的是可能破壞中美政治合作，甚至導致衝突的兩大危險競爭因素——軍備競賽的不穩定和危機的不穩定。軍備競賽的不穩定，可以看成是一連串「行動—反應」舉動，是雙方為了尋求超越對方能力的優勢，所引發的連串步驟，最終雙方都無法增進安全。中美軍備競賽例子，包括中國近期在鄰近台灣區域部署大量短程常規彈頭飛彈，引發了雙方飛彈／飛彈防禦競爭；另外還包括更廣泛的互動，如中國持續提高「反介入／區域阻隔」（anti-access/area denial）能力，與美國「空海一體戰」（AirSea Battle）概念。

　　危機的不穩定，則是出乎預料的事件，可能在雙方還來不及充分考量或採取化解措施之前，就意外引爆衝突。導致這種不穩定的因素，包括「不用則廢」（use it or lose it）的能力，也就是那些若不搶先使用就很容易身受其害的武器，以及沒有提前示警或只容許短暫反應時間（例如網路攻擊）的行動。我們在後續章節將詳細討論，雙方應該考慮以哪些措施化解軍備競賽的不穩定和危機的不穩定。美蘇關係可以證明，這些措施本身就是值得努力的目標。但就美國和中國而言，潛在好處不僅是避免武裝衝突而已。透過管理戰略關係，雙方將有機會站在更有利的位置，追求關鍵領域的共同利益，這包括從維持經濟成長，到打擊共同威脅，像是核武擴散、恐怖主義、組織型犯罪、環境惡化和氣候變遷等。

　　這些戰略的前提在於，即使對方長期意圖未知且不可知，實際上更是變化多端，但兩國仍然可能創造一個有助互信的戰略互動。兩國可以透過提供適當警告，讓對方及時採取應變措施，而不至於危及國家安全，或者因提早「避險」而引發安全困境式的互動。藉由這類措施，中美將可避免落入「兩敗俱傷」的競爭與意外衝突的下場。

　　最終說來，這些方法長期下來能不能成功，關鍵在於中美雙方在何種程度上可以接受對方的基本國家利益與自身利益不相牴觸。換句話說，它假定雙方因為體認到競爭的弊大於利，最終寧願接受妥協。當然外界無需預期任一方會放棄維護自身利益或中心價值，事實上，戰略「決心」要素，主要功能就是清楚表明什麼可以妥協，什麼不行。但只要雙方同時採納這個概念，在表達決心的同時也能提供再保證。如果雙方實際上認定安全的確是零和遊戲，如同冷戰初期美蘇尚未接受、實踐和平共存概念以前的互動模式，那麼再保證戰略就注定要失敗了。

　　這就是推動二○○九年中美聯合聲明背後的基本見解；雙方在聲明中承諾，將盡量尊重對方的「核心國家利益」。當然，這種方式能不能（或應不應該）成功，取決於兩國各自把哪些利益定義成核心利益。如果這些核心或「關鍵」國家利益，與對方利益相牴觸，那麼再多這類建立信任、避免危機的措施，終究無法消弭潛在衝突。舉例來說，如果中國認為自己的國家安全，與美國在西太平洋軍事存在（military presence）有所牴觸，但美國堅信為了對於盟友的承諾和更廣泛的利益，不得不在此區繼續活動，那麼再多的戰術再保證或透明度，都無法彌補雙方的隔閡。同樣的，如果美國深信自身國家安全，與中國共產黨繼續統治或與兩岸真正和平統一相互牴觸，那麼中美關係終將上演長期敵對與衝突高漲的戲碼。

　　我們大有理由相信，這裡提倡的做法可以派上用場，畢竟美國和中國的基本國家利益還不至於背道而馳，中美之間不存在激烈的思想競爭，也沒有領土爭議或帝國野心。採取我們建議的做法，即使沒有其他好處，至少也幫助雙方釐清對於關鍵利益的看法有沒有可能獲得調解。正如我們將在下一章討論的，許多重大力量趨使雙方走向零和競爭，唯有了解衝突的潛在根源，我們才能制定戰略，化危機於無形。

　　在中美關係史上，最能說明「戰略再保證」挑戰或契機的莫過於台灣問題。韓戰爆發後，美國政策的重點在於決心，具體落實在一九五四年以美國軍事能力為後盾的《中美共同防禦條約》（美台共同防禦條約）。但即使在早年，戰略再保證也促使美國自我約束，不支持國民黨反攻大陸的企圖。在一九七○年代美中關係正常化之後，再保證開始發揮更顯著的作用：從中美三個聯合公報，到一九九八年柯林頓總統公開重申「三不」政策（美國不支持台灣獨立、不支持「一中一台」或「兩個中國」、不支持台灣加入聯合國等以主權國家為會員的國際組織），再到小布希總統（George W. Bush）批評陳水扁總統二○○三年提出的公投制憲，但在此期間，決心與再保證齊頭並進，從一九七九年的《台灣關係法》，一九八二年雷根總統對台的「六項保證」，再到一九九六年台海危機時期，柯林頓總統派遣兩艘航空母艦到台灣海峽，以及二○一○年一月歐巴馬總統授權繼續對台軍售。儘管中國「核心」利益在於實現兩岸統一，但華府技巧性地結合再保證與決心，不僅成功避免兩岸軍事衝突、預防台灣問題影響中美關係，也開啟了兩岸關係更具建設性的一條大道。

　　我們將在後續章節將提出，在戰略再保證的概念下，給中美的二十多項政策建議。其中有部分是正式協議，但大多數是非正式的行動指導原則，或單方面可以採取、具互惠性質的自我約束、強化與透明化措施。然而重點還是雙方承諾把戰略再保證當成組織政策的關鍵工具，否則這些建議再具體也無濟於事。如果雙方對於這個目標的重視程度，不亞於雙方對於關鍵國家利益的傳統防禦，中美未來的關係將大有可為。確實，我們的政策議程是紙上談兵，受限於兩國在二○一四年面對的契機與挑戰，但採用戰略再保證典範，將促使兩國政策制定者和學者持續尋求達成目標的其他方法。儘管兩國自然會堅持捍衛自身基本利益，但這麼做還是有必要。戰略再保證不只是一套特定的政策或協議，也是一種互動與思考的方式。在開始詳述這些建議之前，我們必須先正視今日中美關係的互動形態與可能的危險。

前言

二○一二年三月七日，正值美國前總統尼克森（Richard Nixon）歷史性訪問中國四十週年，美國國務卿希拉蕊柯林頓（Hillary Clinton）在一場紀念演說中提到，「二○一二年美中關係課題……在世界國家史上前所未有。美國不斷尋求與一個崛起中的大國共同努力，力促其發展成為一個對全球安全、穩定和繁榮做出正面貢獻的國家，同時維持和鞏固美國在快速變遷世界中的領導地位。而且，我們在這麼做的過程中，努力避免陷入不健康的競爭、敵對或衝突。」

　　上面這段話，堪稱一語道盡了二十一世紀最重大的外交政策挑戰。雖然中美兩國國內對於...

第一章 前言
自我約束／強化／透明化／適應力／決心

第一部分：令人憂心的理由
第二章 衝突的根源
美國聯盟體系／戰略文化／政權類型／國內政治因素／向前行：管理中美戰略關係
第三章 中國戰略的決定性因素
中國的宣示性安全戰略／中國對於國家利益的定義：國家安全敘事／戰略文化／影響中國對外行為的國內因素／中國如何解讀美國戰略／結論
第四章 美國戰略的決定性因素
戰略傳統與其對當代美國安全政策的影響／使用武力軍事準則／價值觀／經濟與戰略／美國民眾對大戰略的態度／戰略傳統與中國政策／國內政治、美國輿論和中美關係／結論：美國戰略的未來

第二部分：戰略再保證的實踐
第五章 軍事開支與軍事現代化
軍費開支／創新、現代化、反介入：區域阻隔和空海一體戰／結論
第六章 軍事應變：加強危機的穩定
南北韓／台灣／島嶼、海洋和海上通道／結論
第七章 戰略領域：核武、太空與網絡
核武與飛彈防禦／核試驗／太空戰略競爭／網路安全／結論
第八章 基地、部署與作戰
美軍基地與部署／中國基地設置與部署／基地、行動和部署方面的戰略再保證與決心／結論
第九章 總結

附錄一 具體建議摘要
附錄二 中美海軍艦艇
謝辭
注釋

第一章 前言
自我約束／強化／透明化／適應力／決心

第一部分：令人憂心的理由
第二章 衝突的根源
美國聯盟體系／戰略文化／政權類型／國內政治因素／向前行：管理中美戰略關係
第三章 中國戰略的決定性因素
中國的宣示性安全戰略／中國對於國家利益的定義：國家安全敘事／戰略文化／影響中國對外行為的國內因素／中國如何解讀美國戰略／結論
第四章 美國戰略的決定性因素
戰略傳統與其對當代美國安全政策的影響／使用武力軍事準則／價值觀／經濟與戰略／美國民眾對大戰略的態度／戰略傳統與中國政策／國內政治、美國輿論和...