美國的危機與轉機：從老布希、柯林頓到小布希的外交成績單看超級

得獎紀錄：當我們談到所謂的外交政策「哲學」時，與布里辛斯基同一時代的政治人物沒有一個能夠與他相比擬。此外，也沒有任何民主黨人士可以比布里辛斯基更能夠掌握國家利益的概念，以及國家利益與自由社會價值所形成的困難關係。——華特‧羅素‧米得，外交政策期刊在伊拉克辯論中，只有少數外交政策分析家的名聲能夠不減反增，布里辛斯基就是其中的一個。雖然現在看起來像是後見之明，但是布里辛斯基對小布希政府政策的評論，大抵都是正確的。或許更重要的是，即使可能因此失去他在學校裡的職務，布里辛斯基還是很有魄力地說出他的看法……...

冷戰結束蘇聯瓦解

歷史可以被簡化為一場鬧劇，尤其是當這場鬧劇是為政治服務時。在冷戰出乎意料地結束之後，導致蘇聯共產主義失敗的原因眾說紛紜。然而，大多數美國人都被告知這是某人的功勞。用最簡單的方式來說，這段歷史就好像是個童話故事一樣，亦即：

很久很久以前，在一個叫做地球的星球上，有一個邪惡帝國想要爭奪整個星球的統治權。但是，在自由共和國國王雷根的帶領下，終於將這個邪惡帝國擊退了。不久之後，在一九九一年十二月二十六日，高掛在克里姆林宮內的那面沾滿血跡的紅色國旗，終於被降了下來。邪惡帝國最後卑微地投降了，自由共和國的國民從此也就過著幸福快樂的日子。

然而，事實並非如此。如果想要瞭解美國突然成為世界上唯一超強之後，究竟面對著什麼樣的新困境，我們必須要探討一個更貼近現實的原因，而這個原因卻是相當難以解釋的。

蘇聯的挫敗，其實是共和、民主兩黨長達四十年的努力成果。在這四十年裡，美國歷經了杜魯門、艾森豪、甘迺迪、詹森、尼克森、福特、卡特、雷根以及老布希等九位總統的領導，幾乎每一位美國總統都對這樣的結果有重大的貢獻，只是透過不同的方式。當然，我們也不能忘記其他重要人物的貢獻，例如教宗若望保祿二世、華勒沙（領導波蘭團結工聯運動），以及戈巴契夫（領導蘇聯體制進行突破性的經濟改革）等人。

在東歐這片受到政治壓抑的土地上，教宗若望保祿二世的言論激起了眾人追求心靈自由的意識，揭露了共產主義數十年領導下的虛無空洞。另一方面，為了讓蘇聯體制能夠再次活絡，戈巴契夫試圖推動經濟改革，卻無意間暴露出蘇聯內部官僚僵化集權主義的基本矛盾；再加上他允許人民可以表達不同的政治意見，而不致受到史達林主義的迫害，對當時已經搖搖欲墜的蘇聯獨裁政府來說，更是雪上加霜。波蘭的團結工聯運動成功地推翻了共產政權實施近十年的戒嚴法，並迫使政府與民眾達成政治妥協，終結了共產黨一黨獨大的時代，進而加快了鄰國捷克斯拉夫與匈牙利的政治變動，最後更促成了柏林圍牆的倒塌。



不過更重要的是，幾位美國總統對於蘇聯共產主義所帶來的長期威脅，都有共同的認知與瞭解。他們先是嚇阻蘇聯運用軍事力量以擴張其勢力範圍又在蘇聯居於劣勢之後將競爭態勢導向政治與社會經濟領域。艾森豪總統強化了北大西洋公約組織的同盟關係。甘迺迪總統破壞了克里姆林宮想要趁著一九六○年代初期的柏林與古巴危機，藉機獲得戰略性突破的企圖。在此同時，甘迺迪更發動了廣受注目的登月競賽，不僅成功地消耗了蘇聯的資源，也使得蘇聯無法藉此宣稱在意識型態與政治上取得勝利。從最近幾年解密公開的蘇聯檔案中可以看出，當時蘇聯領導人想要在登月競賽中擊敗美國的決心是多麼地強烈；他們體認到登月競賽的結果將會產生多麼重大的政治後果；以及當美國成功登月後，原本蘇聯在發射人造衛星所擁有的科技優越地位是如何地大打折扣。

美國在越南所遭受到的軍事挫敗，以及後來國會決定刪減國防預算的作為，讓尼克森總統決定在接受現狀的基礎上，尋求與蘇聯雙邊關係的緩和。然而，不久之後，另一位美國總統卡特發起了人權運動，並結合了教宗若望保祿二世的心靈訴求，逼使蘇聯體制在意識型態的戰爭中採取守勢。卡特同時針對美國軍力進行科技革新。當蘇聯在一九七九年入侵阿富汗時，卡特成為整個冷戰期間第一位提供武器給反蘇聯力量的美國總統，並因此在波斯灣地區為美國的軍事部署立下基礎。雷根繼卡特成為美國總統之後，以堅定的政治決心與有效的民意支持，進一步強化卡特時期的政策，形成對蘇聯更為可怕的挑戰。這一連串的衝擊，都有助於讓戈巴契夫正在推動的改革政策成為瓦解蘇聯政體的基礎。雷根總統的繼任者老布希，則是蘇聯共產主義終於在美國一連串外交成功後土崩瓦解的歷史受益者。

然而，就在柏林圍牆倒塌不到十五年之後，這個曾經感到驕傲、且受到全球敬仰的美國，如今卻感到來自全世界的強烈敵意。美國的正當性與信用正在分崩離析，而其軍事行動也陷入西自蘇伊士運河東至新疆所形成的新興的「全球巴爾幹」的泥淖中。美國過去的忠心盟邦，也開始與美國保持距離，在世界各國的多次民意調查結果，更顯示出對美國的敵意正逐漸升高。究竟是什麼因素造成這樣的結果呢？



美國成為唯一超強

到了二○○六年，我們還是很難瞭解美國如何能夠在二十世紀末掌握到成為全球霸權的時機。二十世紀那場角逐全球統治地位的血腥競賽——歷史上最具毀滅性的競賽——就在兩段漫長的戰鬥之後宣告結束。一九四五年五月與八月，當納粹德國與日本帝國分別簽下投降協定之後，這場企圖直接運用武力來獲取全球霸權地位，同時也是史上最殘暴的戰爭終於結束了。將近半個世紀之後，高掛在克里姆林宮高塔上的紅旗，也在一九九一年的十二月底降下。這面紅旗的降下，不但象徵著蘇聯的瓦解，同時也代表著長久以來試圖擄獲全球統治地位的邪惡意識型態，終於嚥下了最後一口氣。

早在一九四五年五月，美國就已經被認為是世界上最強大的民主力量。然而要到一九九一年十二月，美國才真正成為世界上第一個全球強權。矛盾的是，雖然納粹德國的挫敗提升了美國的全球地位，但是美國在這場擊敗希特勒主義的軍事戰爭中，並沒有扮演決定性的角色。功勞最大的，應該是希特勒最可恨的對手，也就是史達林統治下的蘇聯。相反地，在打敗蘇聯共產政權的政治戰爭中，美國確實扮演著最重要的角色。

儘管如此，蘇聯衰敗的真正原因，不但外界不容易瞭解，同時也不像納粹德國與日本帝國投降那樣地突然。蘇聯瓦解時的時空背景十分混亂、過程耗時，而且問題重重；其因果關係也相當複雜，而且也無法清楚地加以說明與解釋。即使是蘇聯更改國名為獨立國協的舉動，也引起許多爭議。所謂的「國協」，究竟只是以一個新名稱來遮掩過去蘇聯的威權制度，或者真正代表著克里姆林宮長久以來的絕對統治已經確實結束呢？

導致這種不確定的原因，其實就是基於一個事實——外界無法將蘇聯共產主義的衰敗與蘇聯的解體，完全歸咎於任何單一因素，或甚至無法提出蘇聯瓦解的確切時間。一九九一年十二月，實際上只是一個象徵性的時間，真正導致蘇聯瓦解的原因，乃是一連串事件、挫敗、錯誤，以及蘇聯內部與外界的行動所累積的結果。這些因素不斷堆積，最後終於衝垮了教條主義所宣稱的無敵力量以及歷史的必然所構築起來的腐敗結構。一直到後來，外界才真正瞭解到這場結構的動盪在地緣政治與意識型態上所代表的意涵。



結果，過去在一九四五年看似相當清楚的事實，到了一九九一年時卻變得十分模糊。一九四五年的勝利所帶來的契機，被天真地定義為制度化的結果，套用羅斯福總統所說的，「一個世界」。然而，這個世界實際上已經被切割為兩個截然不同的陣營。大屠殺結束後的喜悅，以及懷抱著世界和平的希望，讓人們歡喜地在街上跳起舞來。約莫四十五年之後，一般民眾的反應顯得沉默許多。蘇聯共產政體瓦解的那一刻，我們並沒有看到北約國家的人民在首都的街道上開心起舞。更肯定地來說，雖然我們在剛獲得自由解放的華沙（波蘭首都），以及後來的布拉格（捷克首都）、布達佩斯（匈牙利首都）與統一的德國柏林市裡，確實可以看到民眾的喜悅，但是整個西方世界所表達出來的情緒，卻不是歡欣鼓舞的熱情，而是如釋重負般地鬆了一口氣。

冷戰結束之後，綜合各國的官方認知與民眾的期待，在在顯示出美國在二十世紀末所接管的這個世界，既不屬於歷史上的承平時期，也不算擁有真正的和平。美、蘇兩大強權所領導的對立陣營，雖然總是相互對峙，但由於核子武器的強大嚇阻力，所以並不需要擔心發生第三次世界大戰。整個世界的優先考量轉而投注在較狹隘的議題之上。世界和平反而更容易受到日益嚴重的民族主義情緒與種族仇恨所影響，更容易被耽溺在傳統的敵我對抗與宗教暴力的一己之私所左右。因此，冷戰的結束不但喚起了世界的希望；同時也點燃了新的熱情，這種熱情雖然不是表現在各國對統治世界的野心之上，但是卻表現在他們以原始的衝動意識來相互對抗的政策之上。

然而，美國目前所面臨的契機卻比一九四五年時來得更有希望，儘管也更加地模糊。現在世界上沒有任何國家的力量可以與美國相比擬。不管是在東戰線、西戰線，或者是在歐亞大棋盤上的南方戰線，都沒有任何與美國勢均力敵的對手及威脅。一九九一年時的歐洲雖然仍呈現半分裂的狀態，卻已經忙於「大西洋化」的進程。歐洲西部各國更早便透過北大西洋公約組織與美國緊密結合；歐洲東部各國則是脫離蘇聯控制後重新定位為中歐，以獲准加入象徵優勢地位與高度理想化的歐洲—大西洋共同體為職志。此外，當時的德國剛開始進行統一重建的工作，雖然舉國沉浸在自由解放的歡欣氣氛中，但同時也嚴重低估了統一之後長期可能產生的社會問題與財政成本。



當時的大西洋同盟正要達到成立以來最強大的時刻。在冷戰的最後階段（一九八九∼一九九○），德國統一與否的問題成為同盟內部最大的分歧議題。不管是英國的柴契爾夫人，或者是法國的密特朗總統（基於歷史因素），都不像美國老布希總統與西德總理柯爾那樣，決心支持立刻結束東德與西德之間的分裂情況。然而，這些領導人之間的歧見，並沒有進一步浮出檯面，成為公開的爭議。而不久之後，德國也就宣佈統一了。至於統一後的德國，是否會實質上終結法德兩強共同領導新興歐洲的局面（過去法國因為德國分裂而取得優勢），在目前仍然沒有出現。

更有希望的發展，是美國與歐洲國家之間整體關係的狀態。歐洲共同體正穩定地深化其內部的團結，計畫開始使用共同貨幣，並且已經做好準備，期盼在大西洋雙邊政治環境熱絡的情況下，進一步擴大成為歐洲聯盟。大西洋夥伴關係的概念看似戰略上的現實，這個概念不僅關乎北大西洋公約組織（冷戰的勝利無疑就是歷史對北約組織最大的肯定），同時也可以用來形容突破歐洲地緣界線的歐洲共同體與美國所建立的關係。更有甚者，還有人主張美國與歐洲共同體應該建立一種更具積極性的夥伴關係，以便為不再恐懼第三次世界大戰爆發的全世界，提供更具建設性的方向。從而美國與歐洲便能攜手扮演西方社會向來所扮演的全球領導人角色。

美國所面臨的全球新挑戰

然而，這些當時最動人的話語、所謂歷史時刻的承諾，以及充滿吸引力的契機，在十五年之後，似乎都成了遙遠且不真實的美夢。那時候，各國普遍認為亞洲仍需要一段時間才能真正崛起，而當時能夠領導亞洲的國家，也只有被逐漸認定為擁有「西方式」民主制度、同時也是美國、歐洲三邊同盟俱樂部成員之一的日本。此外，歐洲逐步邁向大一統，也讓人開始猜測歐洲未來在世界上究竟要扮演何種角色，而法國地緣戰略學家則大膽預測由法國引領歐洲的榮光勢將再現。當時的歐洲並未把與美國等量齊觀視為是一種分道揚鑣的前兆，當時也沒有多少人能夠預見到現在歐洲的情況：儘管歐盟的範圍越來越大，但是與美國的距離卻越來越遠，而且仍然缺乏全球性的實力。



這種充滿希望的新現實，在當時並非舉世皆然。前蘇聯帝國所經歷的便是民族主義者鼓吹分離主義之苦，隨後更在短時間之內擴大成為激烈的種族暴力。境內擁有多個民族的南斯拉夫，後來也在同樣的壓力下分崩離析。那個時代所盛行的民族主義抗爭，都是訴諸民主與自決之名來尋求解決。由於這兩個概念都與戰勝的美國有關，因此這些反抗人士希望透過標舉與美國擁有相同的價值觀，而得到美國的同情與支持。前蘇聯的領導人這時也忙著將自己重新塑造成俄羅斯民族國家或其他新興獨立國協國家的領導人。對新近崛起的共黨領導人來說，想要獲得全國高度支持的最有效方法，就是對那些前蘇聯時代與本國相鄰、同樣也是剛獨立的新興民族國家提出領土上的爭議訴求（其中最值得注意的就是亞美尼亞與亞塞拜然）。

至於遠東地區，中國或日本都還無法對美國的地位構成真正的挑戰，同時也看不出有引起區域性危機的可能。中國當時一方面處於透過政治領導，小心謹慎地進行社會轉型的早期階段，另一方面則將私人經營的範圍，逐步從農業部門擴大至小型貿易與製造業，然後再擴大至大規模的工業活動。然而，中國當時尚未意識到在十五年之後，自己就會被認為有可能成為這個世界的下一個超級強權。中國最主要的民族大業，就是避免台灣獨立並取得國際社會永久的認同。就地緣政治的觀點來看，中國當時正為能夠和美國透過準戰略合作關係，共同成功解決蘇聯入侵阿富汗的危機事件而感到高興。從美國的觀點來看，中美關係不但具有大好前景，而且在戰略上也能夠發揮相當程度的功效。

然而，還有一個緊鄰著中國邊界的國家存在，那就是作為前蘇聯在遠東地區的前鋒，而且被國際社會孤立的北韓。然而，因為突然失去了蘇聯的保護，同時也對中美戰略合作因蘇聯在十年前攻擊阿富汗而加速展開深感憂心，北韓獨裁政權不得不開始秘密發展核子武器。

除了中國之外，一般人也很容易忘記美國十五年前對日本的看法。在一九八○年代的整個後半段，日本被認為是一個崛起中的強權國家。日本人買下了紐約市的洛克斐勒中心之後，更讓美國人擔心日本很快就會取代美國，成為世界上最具活力與創新的經濟強權。儘管這種焦慮並沒有表現在實際的政策上，卻足以讓日本菁英人士重新思考日本在世界上所應擁有的地位。日本的地位不應該只侷限於（由美國起草的）日本憲法第九條的規定（承諾日本堅持和平主義），或者是受到美日防禦條約的束縛。這項條約保證美國必須防衛日本，卻讓日本在事實上成為美國的保護國，因為這項條約並沒有要求日本擔負類似北約同盟國的責任，即日本不需要協防美國。不過，在上述這些層面的情況已有所轉變，日本正逐漸被視為與美國、歐盟共同構成三邊夥伴關係。



在蘇聯入侵阿富汗的事件得到解決後，美國卻犯了一個相當嚴重的錯誤：沒有進一步思考這個國家的未來。相同的錯誤讓美國在十年內必須面對「全球巴爾幹」：從蘇伊士到中國新疆的這一大片遼闊區域裡，內部衝突與外國入侵事件頻仍。伊朗的基本教義派持續以敵對立場來看待美國，雖然構成一個潛在的區域問題，但是和伊拉克打了將近十年的戰爭，卻讓伊朗無法成為真正重大的威脅。另一方面，在伊朗的知識份子與年輕一輩之間，也出現一股反對宗教極端主義的聲浪，或有助於最終朝溫和解決爭端的方向發展。

蘇聯的解體對阿拉伯國家產生了立即的影響，尤其是過去依賴蘇聯在軍事與政治上的支持來對抗以色列的伊拉克與敘利亞。在失去了蘇聯這個戰略上的支持者之後，原本就已經難以調和的阿拉伯國家，現在在戰略上便顯得無所適從。埃及總統沙達特很早就希望利用美國的力量（從尼克森時代開始，到卡特時代完成）來維持該地區的穩定，現在看來這項賭注似乎是有效的。基於相同的理由，即使是戰略上受到誤導、戰術上顯得短視的巴勒斯坦解放組織，也希望美國能夠幫上忙。自從卡特總統在一九七八年舉行大衛營和談後，有史以來的第一次，中東地區的和平不再是空中樓閣。

最後，讓我們來看看距離美國本土最近的地方。卡斯楚領導下的古巴，現在已經是一個在戰略上遭到孤立的據點。古巴不再是進攻美國的跳板、不再是蘇聯全球勢力足以深入美國控制區域的象徵，甚至也不再是中美洲部分國家意圖挑起區域爭端的基地了。古巴政府如今失去了主要盟友、贊助者、武器與補給品的供應來源。對於中國在刺激經濟成長的過程中魅惑於商業利益這件事，卡斯楚期期以為在意識型態上是不對的；蘇聯的解體更證實了卡斯楚所害怕的：自由化是一種高度傳染的疾病，必須在一開始就加以鎮壓。隨著古巴的卡斯楚政權無法再繼續代表拉丁美洲政治的未來，古巴的自保政策遂造成了自我孤立。

冷戰的結束，也重新界定了全球安全的定義。兩個超級強權之間爆發核子戰爭的可能性迅速降低；取而代之更具急迫性的，是核子擴散的新議題，關於該如何加以阻止，國際間似乎也形成共識。然而，在那個時候，國際社會並沒有預料到北韓和伊朗日後將會成為核子擴散的威脅者。當時最令人疑慮的是挑戰國際核子不擴散機制的印度，而印度的行為不用說也會影響到鄰國巴基斯坦的核子政策。再加上，以色列透過非法管道取得核子武器，也已經是公開的秘密；而國際社會也持續注意南非試圖想要成為核子國家的相關作為。由此可見，核子擴散的問題已經越來越嚴重了。



除了核子擴散的問題外，國際維和行動則是另一項值得注意的問題。雖然國際社會願意在那些無法自行管理，或因為外部力量而瀕臨分裂的國家或地區內進行維和行動，但是在行動的過程中，國際社會也面臨到許多新的挑戰與複雜的情況。在冷戰期間，兩大陣營對他國內戰所採取的任何回應行動，最後都不免會擴大成為超級強權之間的衝突，進而使問題本身變得更加複雜。冷戰結束之後，以集體維和行動來解決各區域的衝突，似乎也成為國際社會能夠採取的一種合法且可行的作為。然而，在此合法行動的背後也衍生出許多相關問題，例如維和部隊應盡的義務、指揮權的劃分，以及政治領導權的分配等等。

最後要談的一項議題，就是在「第二世界」消失之後，所謂的「第三世界」也失去了其政治上的角色。這項議題顯然也是相當重要的。第三世界過去通常也被稱為「不結盟集團」，儘管在蘇聯解體之後，第三世界的不結盟行為已經不具有任何戰略上的意義，但是第三世界成員內部的大規模社會經濟問題，卻進一步擴大，成為全球性的議題。之所以會有如此嚴重的社會經濟問題，主要來自為數龐大且逐漸在政治上有所覺醒的民眾感到不耐所致。正因如此，某些開發中國家的政治重要性也越來越高，例如印度、巴西與奈及利亞等，這意味著這群相對貧窮的國家所面臨的重大政治、經濟、財政與社會困境，勢將成為越來越重要的全球性議題。

冷戰結束蘇聯瓦解歷史可以被簡化為一場鬧劇，尤其是當這場鬧劇是為政治服務時。在冷戰出乎意料地結束之後，導致蘇聯共產主義失敗的原因眾說紛紜。然而，大多數美國人都被告知這是某人的功勞。用最簡單的方式來說，這段歷史就好像是個童話故事一樣，亦即：很久很久以前，在一個叫做地球的星球上，有一個邪惡帝國想要爭奪整個星球的統治權。但是，在自由共和國國王雷根的帶領下，終於將這個邪惡帝國擊退了。不久之後，在一九九一年十二月二十六日，高掛在克里姆林宮內的那面沾滿血跡的紅色國旗，終於被降了下來。邪惡帝國最後卑微地投降了，...