新世紀財稅與預算法理論與課題

序章 導讀

按財政作用本存於公、私領域。就公財政作用而言，包括國家的收入、支出以及現金、財產的管理、營運作用，亦即國家的經濟作用，舉凡與財政作用相關連者均包含在內，範圍至為廣泛，而其手段亦至為多樣。其中有關財政收入作用部分，包括對於租稅與其他財政工具的法學研究，由於直接涉及國民的財產權，而最容易感受到其權力性格，故向來廣受國民關注。此亦為近代憲法發展上，對於國家財政作用的統制往往始於「租稅法律主義」的根本原因。隨著台灣政治民主化的進展，立基於納稅人基本權所展開的法學研究近年來益加蓬勃發展，甚至進而促進中國對於相關議題的關注，成果斐然。相較之下，關於國家以預算為中心的財政計畫、財政支出以及財產的管理營運，由於並不直接與國民產生權利義務的變動關係，被當作是國家機關內部事物看待，屬於單純內部機械性出納事務，扮演著手段性、支援性角色，導致從來法學界就相關議題的重視程度不足。對此，李鴻禧教授1989年於經社法制論叢所發表的〈淺述英國預算法制之形成與發展〉一文中即有相關法政專門著述不易尋覓的感嘆。

站在納稅人乃至於國民全體權利保障的立場而論，對於國家財政作用的統制是否在財政收入面上予以關照即已足矣？關於此問題在我國的討論，蔡茂寅教授在1996年於台大法學論叢發表的〈財政作用之權力性與公共性─兼論建立財政法學之必要性〉一文中即指出其不足之處，「蓋只對收入作用加以規範，而任令行政權得隨意管理、自由支出（預算法之限制姑且不論），譬諸人體，就如同自人體抽取血液之情況一般，為免人體失血過多，而嚴格限制抽血之條件，本為最基本的要求；若以之為已足，卻任令血液保管荒疏，致使寶貴的血液變質腐壞；甚或坐視浪費血液於無益、無謂之病人，以致造成血荒，被抽血者徒以抽血要件嚴格，遂相與額手稱慶一般，其不合理之處可謂甚明。」換言之，國家掌握的資金「非從天降，非從地出」，而係由國民所提供，國家雖然掌有處理支配財源的權限，然而所有權終究歸屬於全體國民所有。惟有對於國家財政，從收入到管理與支出面向，在法律上進行首尾一貫的統制，方得以確保國家財政得以在健全穩健的軌道上營運，並符合國民意向與福祉。

有關財政管理與支出面統制的重要性，在福利國家思潮與自由民主憲政體制下尤為重要。蓋從自由法治國家演進至社會法治國家，當代政府國家守備範圍大幅擴張，人權保障的觀念與內涵已從消極的防禦權發展到諸多積極的請求權，使得財務制度運作的良莠與諸多人權實現間產生了密不可分的連動關係。當國家在某一項能夠充實國民人權的施政項目上配置了越多的財源時，代表國家在這施政項目上受保障的程度越高；反之，當某項施政項目國家未配置足夠的財源時，無論國家在口頭上表示對於該項施政多麼的重視，終究是「口惠而實不至」，實際上意味著該項施政在國家施政的優先序列上係受到忽略的部分，徒具欺瞞性與虛偽性。此外，檢視國家政策的實際發展方向是否與「官方說法」相一致，亦可從財源分配上予以釐清。要之，財政作用深切地發揮了支配左右其他行政領域的機能，攸關全民福祉，因此在今日廣泛檢討各種財政作用統制的必要性，其重要性已無庸置疑。

眼見台灣目前在日益嚴苛的財政窘境下，政府不但不思嚴格控制政府財政支出規模，各類討好人民、民粹式的給付行政卻反而變本加厲，令人深感憂心。以2008年5月馬政府上台後發放消費券政策為例，當時政府為恢復經濟成長動能，參考日本經驗而於2009年農曆年前夕，不問貧富，全國人民均一發放每人新台幣3,600元的消費券，藉以為低迷的民間消費注入強心針。然而，從財政收入面觀察，消費券的財源係以制定特別預算條例作為給付的法律依據，藉以排除預算法23條與公共債務法舉債上限規定後，全部預算約857億元皆以舉債方式籌措財源，其正當性當有從財稅法學視野予以嚴密考察的必要（本書第二章：特別預算）。此外，從支出面而言，這種通通有獎式的給付行政是否有「恣意不差別待遇」之嫌？又發放對象及於保障福利優渥、人人稱羨的公務員及錦衣玉食、出入名車代步的富裕階級，此種作法是否已抵觸司法院釋字485號中「不得給予明顯過度之照顧」意旨？亦不無法學上探索的餘地（本書第八章：資源有效利用原則的虛與實）。

關於財稅法學研究範疇，一般認為大致可包括：(1)財政法的一般理論─包括公財政的概念、特徵與財政法的基本原則。(2)財政計畫法─主要為預算法。(3)財政收入法─除租稅法外，尚包括其他財政收入工具的相關法規範，包括非稅公課法制及自由收入法制等。(4)財政支出法─應檢討各種各種財政支出的公共性，合理比例及運用方式等。並應包括政府補助金的規範、BOT法制、政府採購法等。(5)財政管理、營運法─包括公會計法、公財產法、公企業法等。(6)財政統制法─除審計法及決算法外，尚應檢討司法上統制手段的可能性，例如納稅者訴訟制度的導入。(7)地方財政法─包括財政收支劃分法、地方財政計畫法、地方財政收入法、地方財政支出法以及地方財政統制法等。本書共分為九章，並於附錄收錄四篇短文，各部分探討的課題看似零星，實則內容皆係有意識地站在財稅法學研究的路徑上，就台灣在財稅與預算法所面臨的特殊重要課題，依循上述財稅法學研究範疇而展開本土研究。析言之：

本書的第一章〈預算之凍結〉著重於探討立法院常於預算審議時做成種種決議，包括：應行辦理事項、附帶決議、建議事項及主決議等與預算案相關的附帶事項。在此之中，又屢見「經同意後始准動支」的決議，即為一般所稱之「預算之凍結」。就預算法解釋論而言，筆者認同「經同意後始准動支」非屬預算法第52條第1項所稱的條件與期限，縱經國會審議通過，亦不生法律上的拘束力。就憲法解釋論而言，縱令本於國會財政中心主義，國會對預算相關法律有其自由形成空間，惟終究不得逸脫權力分立的憲政制度。第二章〈特別預算〉大致可分為三部分，第一部份首先從理論探究特別預算的定位，並鳥瞰特別預算相關法令規定與實務運作的問題；其次第二部分則評析司法院釋字231、463號解釋。至於第三部分，筆者提出以「事件的可預見性」及「金額的重大性」為標準，藉以適度收斂預算法第83條過於寬鬆的判斷餘地；在立法上，筆者主張為解決特別預算所帶來的諸多問題，最佳方案應為廢除特別預算制度，次佳方案則為刪除預算法第83條「重大政事」規定。文末並期待大法官應做財政正義的維護者，制約執政者因為政策偏頗或黨派考慮而有破壞財政健全的行為。接下來的第三、四、五章基本上是涉及第二預備金的同一群組，分就真調會、花博與入聯公投三個事件所涉及第二預備金法律爭議進行探討。具體來說，第三章〈第二預備金之「特別動支權」〉是環繞在司法院釋字第585、633號兩號解釋對於「真調會所需經費由行政院第二預備金項下支應，行政院不得拒絕」之規定認為「不生違憲問題」之質疑而展開。進言之，上開兩號有關真調會第二預備金「特別動支權」的釋憲結果，由於大法官並未直接指摘有違法違憲之處，且又有「不生違憲問題」的敘述，因此一般普遍均解讀為大法官的釋憲結果為「合憲」。然而，這種普遍認知在法律上是否如此肯定？筆者卻相當懷疑。或許在政治上，2004年發生的三一九槍擊事件已逐漸被淡忘，然而大法官解釋裡關涉及第二預備金的法律論述，仍有考察的價值。第四章〈論北市府花博動支第二預備金爭議〉一文裡，筆者一方面以預算法第70條相關要件為臺北市政府動支高額第二預備金支應花博開支的合法性提出辯護，惟另一方面亦對動支的適當性提出質疑。第五章〈從預算法觀點論監察院「入聯宣傳案」糾彈事件〉裡，筆者對於2010年監察院對前行政院新聞局長謝志偉動支動用第二預備金宣傳入聯公投彈劾案的法律適用問題提出具體批判。筆者認為監察院跳過決策核准動支的「核准人」，卻只向無決定動支第二預備金職務權力的「申請人」問罪彈劾，指摘其「枉顧法令，利用職務權力不當動支預備金」，不無本末倒置之嫌。至於其他違法預算法的指摘，亦欠缺說理而難有說服力。總的來說，從第一章至第五章俱大抵環繞在預算法相關課題展開，屬財政計畫法的範疇。

其次，第六章〈規費定價之標準〉係由一則臺北高等行政法院涉及規費的不起眼判決為原點而展開。按債權人向稅捐稽徵機關申請查調資料時，必須預先繳納服務費，惟在該判決中，臺北高等行政法院卻認為服務費收取於法無據，所徵收的服務費認為係公法上的不當得利，負有返還義務。查調課稅資料服務費法律性質為何？到底是政府向人民違法課徵的不法之財？抑或是人民取得政府資訊服務應該支付的對價？規費法施行後，針對由行政機關單方面決定的收費基準，行政法院又應採取什麼標準來判斷其是否符合規費法的要求？本章爰就此判決為中心分析加以評釋。接著的第七章〈慷納稅人之慨？論國家考試及格證書規費調整事件〉則以2009年7月考試院調降國考及格證書規費事件為對象，從規費法角度切入研究。筆者認為，該次規費調降事件與其說是考試院「依法行政」，倒不如看成是出於考試院首長政治上恣意的恩澤而來。此事件意味著縱使有了規費法，台灣距離規費徵收法制化相當距離。總的來說，上述兩章屬於財政收入法領域的規費收入部分。

第八章〈資源有效利用原則的虛與實〉為有關財政支出法方面的討論，主要係針對司法院釋字485號、542號兩號解釋中有關「資源有效運用原則」的相關論述予以評析。台灣在1990年代以來隨伴著政治逐漸邁向民主化，有關社會福利資源分配不公的議題即開始在行政與立法兩部門間爭論不休。大法官似有意以資源有效利用原則作為審查標準，藉以判斷特定給付立法行為或給付行政行為是否逸脫裁量界限而具有違憲之嫌。然而值得探討者，在於資源有效運用原則猶如「天上掉下來的」，即便在一般行政法教科書中，也僅有少數將資源有效利用原則，或行政效能原則當作行政法一般法律原則看待。大法官所謂資源有效運用原則究竟為何？能否作為判斷具體給付行政是否違憲的審查標準？此為本章所探討的核心問題。至於最末的第九章〈論金融海嘯下美國、日本、新加坡、香港政府預算收入措施〉則是探討在2008年下半年金融海嘯後，美國、日本、新加坡、香港政府為增加財政收入所進行的各種努力。本章認為我國政府在這方面的表現荒腔走板，既不願意真正對社會上的高所得階級開刀，實踐租稅正義，只是推出無益於所得重分配的奢侈稅企圖掩人耳目；亦不願推動行政減量節省支出，甚至逆向操作，在2011年不顧立法院預算中心違法指摘，以追加預算方式強推公務員調薪案，令人遺憾。此外，本書於書末附錄另收錄五篇應民間智庫（台灣新社會智庫、新台灣國策智庫）邀請所撰的相關短文，俾充實本書內容。

本書所載九章內容雛形，筆者雖曾先後以單篇論文型態於國內期刊初出，惟鑑於發表前後法律體制、法學發展、政治局勢變遷、財政環境乃至於個人法學見解已產生程度不一的變化，因此在成書之際，各章討論課題雖仍大致維持不變，實則內容均已經相當篇幅的增修改寫。惟筆者能力有限，其中仍有疏漏之處，在所難免，祈盼各方賢達不吝賜正為禱。

序章 導讀

按財政作用本存於公、私領域。就公財政作用而言，包括國家的收入、支出以及現金、財產的管理、營運作用，亦即國家的經濟作用，舉凡與財政作用相關連者均包含在內，範圍至為廣泛，而其手段亦至為多樣。其中有關財政收入作用部分，包括對於租稅與其他財政工具的法學研究，由於直接涉及國民的財產權，而最容易感受到其權力性格，故向來廣受國民關注。此亦為近代憲法發展上，對於國家財政作用的統制往往始於「租稅法律主義」的根本原因。隨著台灣政治民主化的進展，立基於納稅人基本權所展開的法學研究近年來益加蓬勃發展，甚至進而...

序章 導讀

第1章 預算之凍結
1.前言
2.預算與財政民主統制
3.「俟同意後始得動支」之法律分析
4.結論

第2章 特別預算
1.前言
2.鳥瞰我國法上有關特別預算之相關規定
3.預算、預算調整制度與特別預算
4.實然面的考察：財政亂象與特別預算
5.相關司法院大法官解釋及評釋
6.幾點關於特別預算改正與期待：代結論

第3章 第二預備金之「特別動支權」：以真調會條例相關規定為中心
1.緣起
2.預算、預算調整制度與第二預備金
3.真調會條例第二預備金「特別動支權」之檢討
4.結論

第4章　速評北市府花博動支第二預備金爭議：從預算法與法律史觀點切入
1.爭議背景
2.動支違法還是不當？
3.跳躍斷裂的史觀

第5章 從預算法觀點淺析監察院「入聯宣傳案」相關糾彈事件
1.緣起
2.第二預備金之動支與審議
3.本案相關爭議課題之探討
4.結論與建議：邁向實效性之財政民主統制

第6章 規費定價之標準：評臺北高等行政法院91年簡字第292號判決
1.前言
2.案件事實與裁判要旨
3.前提概念
4.分析與檢討
5.費用涵蓋原則作為行政法院審查基準：代結論

第7章 慷納稅人之慨？：論國家考試及格證書規費調整事件
1.前言
2.規費法與國考及格證書收費標準法制現況
3.國考及格證書規費調整事件相關法律課題探討
4.結論：歡迎來到規費黑森林！

第8章 資源有效利用原則的虛與實：兼論司法院釋字485號與釋字542號解釋
1.緣起
2.台灣財政現況：租稅國危機理論之例證
3.司法部門的回應：釋字485號與釋字542號
4.資源有效利用原則作為違憲審查標準？
5.結論

第9章 談金融海嘯下美國、日本、新加坡、香港政府預算收入措施
1.緣起
2.美國、日本、新加坡、香港之重要預算收入政策介紹
3.綜合檢討
4.結論

附錄1

1A 反對躁進的全募兵制：從財政觀點剖析
1B 從財政觀點看陸一特補償預算
1C 論高職免學費政策的經費缺口
1D 說好的0.66%呢？：從審計部決算再訪消費券決策
1E 少子化對憲政運營的衝擊與對策

附錄2
財政與預算法大事紀要
原題及初出一覽表

序章 導讀

第1章 預算之凍結
1.前言
2.預算與財政民主統制
3.「俟同意後始得動支」之法律分析
4.結論

第2章 特別預算
1.前言
2.鳥瞰我國法上有關特別預算之相關規定
3.預算、預算調整制度與特別預算
4.實然面的考察：財政亂象與特別預算
5.相關司法院大法官解釋及評釋
6.幾點關於特別預算改正與期待：代結論

第3章 第二預備金之「特別動支權」：以真調會條例相關規定為中心
1.緣起
2.預算、預算調整制度與第二預備金
3.真調會條例第二預備金「特別動支權」之檢討
4.結論

第4章　速評北市府花博動支第二預備金...