世界衛生組織(The World Health Organization)(POD)

　　作為聯合國負責處理衛生事務的專門機構，世界衛生組織在過去的六十年間一直是國際衛生合作的中心，其起源可以溯及至19世紀，職責則是要使人人達到最高可以獲致的健康水準。但實現此一目標的艱鉅挑戰，使得世衛組織不僅需具備高度的專業技巧，還得同廣泛的政經利益交手。

　　WHO的成功事蹟一向為眾人所稱道，諸如天花的全球根除以及SARS的控制，還有目前仍在進行中的小兒麻痺與其它疾病的對抗行動。但在如基本藥物、菸草控制、飲食與營養等議題上，由於嘗試處理廣泛的健康決定因素，導致世衛組織也必須面對全球化、貧窮、社會正義與人權的議題。

作者簡介

Kelley Lee

　　英國倫敦熱帶醫學院（London School of Hygiene and Tropical Medicine）全球衛生副教授（Reader），主要研究領域為傳染病和非傳染病對全球治理的影響關聯性，並著有Globalization and Health: An Introduction（2003）以及Global Change and Health（2005）等書。

英文版前言

　　在全球治理中，政府間彼此協調對衛生議題進行規範早已有一段漫長的歷史。19世紀後半葉，工業革命所帶來的衛生問題以及因頻繁的國際貿易所造成的社會衝擊，使得歐美菁英份子將思考集中在設立一個國際機制來處理衛生議題。但在整個19世紀多數的時間裡，國際衛生合作僅是就衛生、鴉片貿易與勞動階級的工作和生活環境，用召開臨時會議的形式來處理相關問題，但這些會議卻被視為無法有效回應上述議題的緊迫性。

　　因此，正式制度的型式由是而生，最著名者，乃1902年成立的泛美衛生局；將近5年後，第一個國際衛生組織：國際公共衛生局（OIHP）成立。這兩個組織的成立都先於國際聯盟：我們這些教授全球治理的老師，總是告訴學生這個時候是國際合作的全球制度結構開始出現的時間點。跟國際公共聯盟（international public union以規範電報與郵件的寄送）1於19世紀早期同時成立的則是日益增加的國際非政府行為者（如國際紅十字協會聯盟 — 後來的國際紅十字會與紅新月協會）2，它們被證明為不只是處理衛生事務的國內、區域和國際制度網絡創建的領導者，還是進一步發展更廣泛全球治理體系的種子機構。這些早期制度以及它們所尋求處理的與議題，之後也促成了國際聯盟衛生組織（LNHO）（1920年），以及後來的世界衛生組織（1948年）的成立，並刺激了國際勞工組織（ILO）與UNICEF（聯合國兒童基金會，1946年成立）分別進入衛生與婦幼健康的領域3。

　　然而衛生治理體系出現和發展的故事，並非簡單源自因應健康議題行動的制度創新。從一開始，以圍繞在其核心制度的發展目標、功能選擇與背後的思惟而言，國際衛生治理就與政治密不可分，WHO亦不例外。自創立伊始，WHO就陷入強權與冷戰的政治中，跟它許多的姊妹組織一樣（ILO、聯合國教育科學文化組織（UNESCO）、國際原子能組織（IAEA）等等）4，因為世界政治的脈動，WHO也見證了許多會員的退出與重新加入，但冷戰政治的魅影從未遠颺。1949年蘇維埃集團國家的集體退出；對中國席次應由何者合法佔有的激烈爭辯；所謂分裂國家（北韓、東德與北越）的會員席次問題，就可被證明是政治因素介入的症狀；而1979年巴勒斯坦解放組織（PLO）對世衛組織會員國資格的申請更是飽受爭議。

　　在WHO過去的60年歷史中，當它不斷努力支持各式各樣的健康議題時，爭議也持續出現並與全球政治糾葛在一起。它在HIV/AIDS的工作使得與美國外交政策（以及基督教右翼遊說團體）產生衝突，對於《菸草框架控制公約》（FCTC）的推動，更與菸草業者發生嚴重的不快5，而WHO在2003年SARS（嚴重急性呼吸道症候群）疫情間，向前往多倫多的遊客發佈旅遊警告也讓世衛組織和加拿大政府造成直接的衝突6。瞭解到WHO以及在衛生治理上的角色後，亦需要理解其自身所處的政治氣候（political climate）。

　　為了公正評價WHO與其在衛生治理上的角色，我們需要一位對世衛組織制度與政治同時有著敏銳瞭解的作者。因此，我們非常高興得知Kelley Lee同意為我們撰寫本書。Kelley現為倫敦衛生與熱帶醫學院公共暨環境衛生研究單位（Public and Environmental Health Research Unit）的主管，以及全球變遷和衛生中心（Centre on Global Change and Health）兩個單位的共同主任，是世界首屈一指的全球衛生治理專家之一。她在國際和全球衛生治理、WHO、菸草控制、智慧財產權與藥物、衛生部門改革、衛生與安全、霍亂、全球化與衛生、禽流感與流行性感冒、以及HIV/AIDS等跨社會與醫學的領域中著作良多7。總歸一句話，她絕對是撰寫此書最完美人選。

　　自不待言，Kelley為了撰寫本書而皓首窮經於各式繁雜的資料中，但也因此使得本書獲得權威性，並提供了詳細但卻容易接近的資料；這只能由具最機敏分析技巧的作者方能完成。讀者很快就會瞭解這是本極有價值的書籍，並相當值得所有關心全球衛生治理的政治面和政治經濟面，以及全球治理的讀者們閱讀。我們誠心推薦本書，也歡迎各位讀者的批評與指教。

　　Thomas G. Weiss, The CUNY Graduate Center, New York, USA
　　Roden Wilkinson, University of Manchester, UK
　　2008年8月

譯者序

　　在台大公衛系的求學期間，時常聽聞眾多台灣公衛耆老服務於WHO的寶貴經驗與傑出成就，然上課內容卻鮮少對WHO有所著墨，師長們更苦無參與機會，這片空白，直到我於1999年加入台灣醫界聯盟基金會後才慢慢補足。在基金會工作的這十年間，同樣也不斷在各種場合遇到莘莘學子或關心此事的國人對認識與瞭解WHO的渴望，不時被問起是否能提供關於WHO的資料或書目。在網際網路普及的今日，世衛組織的網頁當然可以提供我們許多相當權威和即時的資訊，但脈絡性卻不足，也就是說，由於缺乏對WHO長期歷史縱深的關照，使得一般人士若非長久鑽研某個特定題目的話，往往容易迷失在網站資料的五里霧中，然而這麼說並非指WHO網站不是一個認識好的知識與資料來源，但若能有一本有系統、有組織的書籍，深入淺出地讓一般讀者也能瞭解WHO到底是個什麼樣的組織，並進一步支持台灣推動加入WHO的工作，就成為本會所念茲在茲的使命。

　　然而，由於台灣長期被排拒在WHO的大門外，使得台灣對WHO組織本身的研究並不多見，雖然近年來逐漸有公共衛生、國際政治或國際公法領域的碩士論文或期刊論文在處理這個題目，國內亦有介紹WHO的專書出版，然基於其學術研究的格式，較不易為一般讀者所取得或閱讀。更重要的是，受限於我們本身的參與限制所造成的資料取得困難，往往只能將焦點擺在世衛組織法規與制度的靜態結構上，對於影響世衛走向的動態政經因素，以及內部人事與領導的內部「潛知識」（implicit knowledge）則較少提及，但這毫無疑問都是認識WHO所不可或缺的面項之一。

　　至於在外文的書籍中，對於WHO的介紹性讀物也同樣不多見，原因在於WHO是一個處理醫衛議題的聯合國專門機構，主要領導者皆為醫學專業背景，因此往往將精力放在各類醫學與疾病預防的專業問題上。另一方面，一般研究國際組織的學者也受限於本身的研究領域，不敢對專業性質甚高的WHO進行在法規制度以外的研究，加上WHO作為「世界衛生良心」的高度理想化角色，使得過去很難見到針對WHO的角色、政策、人事、財政、政治等動態面的研究。雖然早在1950年有Walter R. SHARP於《美國國際法期刊》（The American Journal of International Law）發表之〈新的世界衛生組織〉（The New World Health Organization）一文，對WHO成立前與成立初期政經因素糾葛的議題進行了一個初步的研究，然直到1994年《英國醫學期刊》（British Medical Journal）的Fiona GODLEE才出版了一系列文章，就WHO組織體制外的人事、財政與政治面項開始有深入的分析及批判（本書第五章對此有詳盡的說明）。

　　接著1995年，Javed SIDDIQI也出版《世界衛生與世界衛生：世界衛生組織與聯合國體系》（World Health and World Politics: The World Health Organization and U.N. System）一書，將WHO置於國際政經背景脈絡下來爬梳其各項議題的發展與爭議。另外關於WHO的重要著作還包括Yves BEIGBEDER的《世界衛生組織》（The World Health Organization, 1998，有英法文兩種版本），以及Gian Luca BURCI & Claude-Henri VIGNES的《世界衛生組織》（World Health Organization, 2004），特別後者的作者為前後任WHO法律官員與顧問，因此較著重以國際法與國際組織法的層面來分析WHO，亦屬於專業性較高的書籍，雖然極具參考價值，但對一般讀者來說卻不是十分容易「親近」，在全球衛生發展變化萬千的此際，其某些資料也稍顯過時。

　　2005年，國際知名的Routledge出版社為了讓一般讀者也能瞭解到各類國際組織與全球制度，出版了「全球制度系列」（Routledge Global Institutions），然而對世界衛生組織的專書，則等到2008年年底，才終於有了由英國倫敦熱帶醫學院Kelley LEE博士所執筆的此書問世。在英文版發行後的隔日，我們立即從Amazon.com訂購空運來台，以求一睹為快。關心WHO的研究者都知道，LEE博士對WHO、全球衛生、煙草控制以及全球衛生治理的用功之深與著作之豐，加上其曾參與英國、加拿大、挪威、澳洲等國發起，於1990年代後期針對WHO改革方向進行研究的團隊（奧斯陸計畫），因此對WHO內部人事與權力互動，有著第一手且長期的觀察。另外由於此書乃針對一般讀者，因此相當的深入淺出，但更令人耳目一新的則是LEE博士不僅從醫學或公共衛生的視角來研究WHO，更以她出身國際政治學者的背景，援引了國際政治、國際經濟、全球化等脈絡架構來析理WHO所面臨的挑戰和轉型壓力議題，讓我們透過她的筆觸，看到了一個動態、有血有肉的WHO，而不再是一個靜態、由僵硬法規條文所構成的國際組織，對於長久只能遠觀WHO的台灣來說，更有重要的參考價值所在。因此閱畢後，終感此書實為「夢裡尋他千百度」的好書，因此在吳樹民董事長的指示下，本人立即與基金會同仁展開洽詢版權與翻譯的工作，終於促成本書在台出版。去年我們也在衛生署的大力協助下，邀請LEE博士來台參訪兩天，由本會與台灣大學、台北醫學大學合辦了兩場頗受好評的精采演講，促進雙方進一步的交流，算是額外為台灣的全球衛生參與貢獻了一份綿薄之力。

　　此書英文版含註釋等參考資料僅有六章共計157頁，可謂輕薄短小。首章為導論，就特別是第二次大戰前的國際衛生史進行一個概括性的介紹，我們可以看到從現代醫學出現以來，生物醫學和社會醫學兩種途徑的論辯及交互的影響，而其中政治與國際政治所扮演的因素，也一直充斥在並左右著全球衛生的發展。而第一章則論及世衛組織的成立、對其職責的定義，以及組織成員資格上的政治角力，第二章接續討論WHO的結構與功能，其中很大一部分在探討WHO於各個治理層級的角色，以及各會員國如何透過預算與經費來引導WHO至它們所期望的走向。第三章則是將重心擺在WHO處理各類全球疾病的成功與挫折，雖然弔詭的是，WHO原先較不關注的天花根除，反而成為WHO，甚至是舉世最為成功的疾病根除計畫，但WHO投入眾多資源的瘧疾，迄今卻仍是全球健康的一大難題。而對於HIV/AIDS的遲鈍回應，則讓人類付出了慘痛代價。第四章轉向強調WHO試圖處理那些影響健康的社會決定因素，WHO因其組成份子和社會使命等因素，長久以來一向受到較為社會主義左傾的觀點影響，使得WHO開始與自由主義、自由市場的思維與勢力產生衝突，加上此一時期WHO內部的人事紛擾，讓WHO至70年代起，進入了一個風雨飄搖與尋求自我定位的年代。最後一章指出了WHO如何在一個日趨全球化的世界中，重振其在全球健康事務的領導能力與地位，SARS疫情與新型流感的蔓延，確實為WHO提供了新的機會，但另一方各種新的行為者的出現，也讓WHO的角色受到挑戰。WHO也試著進入到安全與外交的領域中，藉以獲得更大的能見度及資源。

　　以上只是就本書內容作了一個非常初淺的介紹，相信讀者在閱讀本書後，將會得到更多對WHO與國際衛生界這半世紀以來發展的認識，但WHO所處的全球衛生界此時仍不斷地在變化、解構與重構中，例如WHO在今年一月則持續召開了由各主要國家之衛生與外交部門高級官員對應如何定位WHO未來角色的會議，所以日後WHO的發展仍有待我們持續加以關切。

　　此書的翻譯是由我與基金會現任與前任同仁劭彥、曉萱、曼華所共同完成，他們在基金會期間都有參與WHO相關研究或遊說的經驗，所學領域也分別涵蓋國際政治、國際衛生與英文口筆譯，可說是此書最適切的翻譯團隊人選。我們邊作邊學，時有新的體悟，是在書成之外另一個無可言喻的知識收穫。也希望本書可以為日後台灣對WHO與全球衛生的研究立下一塊墊腳石，讓更多的人藉此爬得更高、看得更廣。當然本書疏漏仍在所難免，若海內外讀者方家發現譯筆有何錯誤或不妥之處，敬祈不吝賜教指正。

　　財團法人台灣醫界聯盟基金會　執行長
　　林世嘉
　　2010年3月