環境治理：臭氧層耗損與全球暖化

【臭氧層耗損】－國際制度構建階段（1977-1987 年）

　　在成功促成國內管制之後，美國政府與倡議行為者們的下一個目標便是在國際層次建立管制CFCs 的制度，因為僅憑少數國家降低排放量並無法解決問題。此時，臭氧層議題的發展進入到國際制度構建階段。在國際場域中，美國政府是臭氧層議題的主要推動者，其以國際組織作為媒介來喚起各國對此議題的重視。1977 年3 月，聯合國環境署（UNEP）在美國華盛頓舉行「臭氧層國際會議」（International Conference on the Ozone Layer）。參與者包括：32 國政府代表、聯合國8 個部門的代表、以及國際科學理事會（International Council for Science, ICSU）與國際商會（International Chamber of Commerce, ICC）等2 個非政府組織。美國政府希望藉由這個會議來促使各國共同管制CFCs 產品，然而此提議不但引起英國、西德等國的反對（因為它們國內有大型的化學企業仰賴CFCs 產品的獲利），其他國家亦認為目前科學證據尚不明確，故不宜立即進行國際管制。會後，32 個與會國通過「臭氧層世界行動計畫」（World Plan of Action on the Ozone Layer），該計畫建議應持續蒐集臭氧濃度與陽光輻射的數據，並要求聯合國環境署建立協調委員會來分享各國的研究成果以及評估行動計畫的履行成效。

　　為了達到此一目的，聯合國環境署（UNEP）其後建立「臭氧層協調委員會」（Coordinating Committee on the Ozone Layer, CCOL）。其成員包括：挪威、丹麥、日本、美國、蘇聯、法國、西德、義大利、荷蘭、瑞典、英國等國，以及聯合國機構、歐洲經濟共同體、和非政府組織等。該委員會除了定期彙整各國的執行情況之外，更出版報告評估全球的CFCs 排放量供決策者作為參考。

　　總合而論，1977 年的國際會議是美國政府讓臭氧層議題成為國際焦點的開端，並且藉此將聯合國環境署（UNEP）塑造成整合及協調此議題的國際機構。而在1978 年美國與部分國家禁用CFCs 噴霧罐產品之後，這個議題便以聯合國環境署作為媒介在國際場域當中受到各國討論。而在1979 年至1980 年間，美國國內的政策方向與民意訴求也有新的發展。首先，美國官方開始了解唯有仰賴國際合作才能減緩臭氧層問題。例如，國家科學院的「大氣層變遷影響委員會」（CISC）與「削減氟氯碳化物排放之選擇方案委員會」（Committee on Alternatives for the Reduction of Chlorofluorocarbon Emissions, CARCE）在1979 年共同出版研究報告指出：儘管全球CFCs 的排放量因為美國的禁用而暫時降低，但如今排放的趨勢又重新上升。除非美國與世界合作，否則將難以解決問題。其次，某些企業開發出噴霧罐推進劑的替代品，這讓消費者和產品製造商有其他購買選擇，有利於管制政策的推行。例如Grow 企業集團以二氧化碳來製作推進劑，並將產品命名為環保噴霧罐（Enviro-Spray）。最後，1978 年禁用的產品僅及於噴霧罐，而美國環境保護署（EPA）在1980 年又開始計畫將管制的層面擴大至所有CFCs 產品，包括冷媒、發泡劑等。受到前述發展的影響，美國政府在國際層次的推動姿態更為積極。透過臭氧層協調委員會（CCOL）或工作小組等集會，各國開始體認到臭氧層耗損議題的重要性。1980 年4 月，聯合國環境署的管理委員會（Governing Council）決議將籌畫制訂保護臭氧層的全球架構公約，並設立特設工作小組（Ad Hoc Working Group）來處理相關事宜。1981 年10月，聯合國環境署集合各國政府的法律專家為國際環境法的審議程序建立基礎架構。其後又於1982 年1 月在斯德哥爾摩舉行「特設工作小組會議」（Ad Hoc Working Group Meeting），著手研擬公約的初步框架並且評估預算。經過4 年的籌備，會議於1985 年3 月在奧地利的維也納正式召開，共計36 個國家同意與會。聯合國環境署執行長Mustafa Tolba 在開幕式上發表演說呼籲各國應集體合作來對抗臭氧層問題。在會議當中，與會國通過《維也納臭氧層保護公約》（The Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer，又稱「維也納公約」），公約承認臭氧層問題會對人類健康與環境造成有害影響，並決定將透過後續談判來擬定管制全球CFCs 排放

量的議定書（protocol）。但本公約的內容主要著重在研究與觀測等跨國合作事務上，其他方面僅做原則性的聲明，對於排放量更未設定任何管制措施或時間表。

　　此外，在會議當中僅有美國、蘇聯、白俄羅斯、丹麥、荷蘭、挪威等20 個國家及歐洲經濟共同體簽署《維也納公約》，其他諸如英國、澳洲、奧地利、摩洛哥、盧森堡、墨西哥等直至會議結束後才陸續簽署。至於澳洲、巴西、愛爾蘭、日本、西班牙、菲律賓等10 個與會國則未簽署公約（見表5-1）。因為沒有實質證據顯示有嚴格管制CFCs 的急迫性，所以導致各國在談判時難以達成共識，這也突顯出「科學證據」是國際合作不可或缺的重要環節。兩個月後，1985 年5 月，由J. C. Farman、B. G. Gardiner 與J. D. Shanklin 等人組成的英國南極測量隊在《自然》（Nature）期刊發表報告，觀測結果顯示南極洲哈雷灣（Halley Bay）上空同溫層的臭氧濃度明顯下降。為了檢證哈雷灣觀測站的研究成果，NASA 科學家們逐年調閱1978 年發射的雨雲七號（Nimbus-7）衛星之觀測資料，結果發現南極上空臭氧濃度下降的情況已經持續了數年，而且每年9 月至10 月期間會出現極大的「臭氧層破洞」（Ozone Hole）。這個消息雖然立刻引起各方關注，但它們皆屬於「間接」觀測證據，無法證明CFCs 的排放是導致臭氧層稀薄的主因，所以各國對此議題依然未能達成一致共識。

　　另一方面，企業界此時亦聯合抵制國際管制的訴求。1980 年在杜邦公司的贊助及發起之下，多家化學企業組成「CFC 政策聯盟」（Alliance for Responsible CFC Policy）。這個聯盟除了遊說政府之外，更出版報告或發表言論來反對管制。例如，CFC 政策聯盟的主席Richard Barnett 在1986 年撰文表示：臭氧層問題不會對人類的健康或環境造成立即威脅，臭氧層問題的解決必須以可信的科學共識作為基礎並且與全球各國合作，因此我們反對美國政府片面採行的管制行動。或如，CFC 政策聯盟在1987 年出版報告指出：「估計約有1 萬家美國企業使用CFCs 來製造商品，這些企業提供約71 萬5 千個工作機會」，倘若禁止CFCs 產品將會對經濟造成嚴重傷害。

　　為了加快擬定議定書的進程，聯合國環境署（UNEP）於1986 年至1987年3 月期間又舉行三次特設工作小組會議。首先，在1986 年11 月的日內瓦會議上，美國代表呼籲各國在短期內應凍結破壞臭氧層物質的排放量，並且分階段停用95%此類化學物質。同時，蘇聯、加拿大、歐洲共同體、美國等也提出議定書草案。而自然資源保衛協會（Natural Resources Defense Council, NRDC）、環境保衛基金（Environmental Defense Fund）等非政府組織則在會議上發表演說，58呼籲各國應盡快通過時間表來進行管制。會後，美國代表Richard E. Benedick 向記者表示：「與會各國基本上同意臭氧層問題確實存在，但歧異處是到底要用多大程度以及多快的速度來管制這個問題」。

　　其次，1987 年2 月的維也納會議也面臨類似的困境。與會國只有加拿大、瑞典、挪威、芬蘭等支持美國的提案，願意凍結所有產品的排放量並且分階段停用破壞臭氧層物質。而其他諸如日本、或部分歐洲國家則認為除非有新的科學證據出現，否則僅需凍結部分產品且不需要分階段禁用。針對此種情況，美國代表Benedick 會後表示：「部分國家將短期利益置於集體責任之上，試圖拖延決議以規避國際管制」。

　　最後，在3 月的日內瓦會議當中，美國參眾兩院議員也一同與會表達對政府的支持。而聯合國環境署（UNEP）執行長Tolba 則在會議上呼籲各國應盡快採取行動，若議定書能在1988 年以前生效，預計就能在2000年時將排放量削減至零。雖然各國仍對管制的細節有爭議，例如歐洲共同體僅同意分階段禁用20%的產品。但大部分國家皆同意應對破壞臭氧層物質採行國際管制，因此決議將在1987 年9 月於加拿大的蒙特婁舉行制定議定書之國際會議。

　　1987 年9 月14 日蒙特婁會議正式召開，共計有55 個國家與會。在會議期間爭論依然存在，其中的焦點包括：一，開發中國家認為國際管制將會帶來極大的經濟損失，因為它們在進行現代化的同時，對冷媒或其他CFCs 產品有著極大的需求。二，針對排放量的計算方式，歐洲經濟共同體（EEC）的代表主張它們12 個國家應被視為同一個整體。但美國談判代表Lee Thomas 認為此種方式不但可能使部分國家得以規避管制，更讓它們國內的化學產品製造商有管道取得不公平的競爭優勢，因此極力反對此提案。三，蘇聯代表反對將CFCs 產量凍結在1986 年的水平上。

　　四，最大的爭議點在於，美國政府主張議定書必須待批准國的總排放量達到全球的90%以後才開始生效。美國環境保護署（EPA）官員Dave Cohen 認為這可以使國際合作更有效且公平。但其他與會國或非政府組織卻有不同看法，例如奧地利代表Manfried Lang 表示：「倘若美國繼續堅持90%的門檻，則最後將不會有議定書出現」。或如，自然資源防衛協會代表David Wirth 向記者表示：「美國政府此舉是在阻礙國際管制，給予少數國家讓議定書無法生效的權力」。但因為大部分國家皆贊成推行國際管制，而且美國政府也願意讓步。所以各國在9 月16 日通過《關於破壞臭氧層物質議定書》（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer）（以下簡稱蒙特婁議定書）。首先，議定書將締約國區分成「第五條國家」（開發中國家）與「非第五條國家」（已開發國家）等兩種類別，並規定開發中國家享有10 年的緩衝期（第5 條），而且可以獲得技術援助（第10 條）。其次，將管制品區分成第一類「CFC 物質」與第二類「海龍」（Halon，以下簡稱Halon）等兩種（議定書附件A），並規定這兩類物質的消費量及生產量係以1986年作為基準。但開發中國家為了國內發展需要，其生產量可以比基準值高10%（第2 條第1 項）。此外，第一類物質必須分階段減少消耗量，1994年6 月以後減量20%，1999 年6 月以後減量50%（第2 條第3 項及第4 項）。

最後，各國承諾將推動資金補助計畫來幫助開發中國家發展替代技術或產品（第5 條第3 項）。

　　簡言之，《蒙特婁議定書》係以分階段停用50%的CFCs 物質作為主要目標，並給予開發中國家不同的減量標準。從議定書的內容可以看出美國政府所做的讓步，例如起初提議禁用所有產品，最後僅分階段減量50%的CFCs 物質；以及原本堅持批准國的總排放量必須達到全球的90%，後來讓步至2/3。而因為部分國家對議定書的內容仍有疑義，所以在蒙特婁會議上只有美國、英國、法國、德國、日本等24 個國家簽署，其他如蘇聯、以色列、澳洲等國於會後才陸續簽署，而中國、巴西、哥倫比亞、祕魯等13 個與會國則未簽署議定書（見表5-2）。

　　綜合而論，此時（1987 年9 月之前）科學證據已經證實臭氧層的確正在逐年稀薄，並能夠粗略地計算出耗損速率。然而，針對「臭氧層耗損是否為CFCs 物質所導致？」這個問題卻尚無定論。倘若未解決此一不確定性，則各國在批准國際公約或議定書時將依然無法消除歧見。為了獲取臭氧層破洞的直接證據，在蒙特婁會議進行的同時，美國NASA 在Robert T. Watson、Estelle P. Condon、A. F. Tuck 等科學家的主持下，於1987 年8 月至9 月展開「機載南極臭氧實驗」（Airborne Antarctic

Ozone Experiment, AAOE）計畫，科學家們搭乘兩架高空研究飛機進入南極臭氧層破洞內蒐集證據。其後分析測得的數據顯示，破洞當中一氧化氯的濃度比一般大氣層高出百倍，而且此區域的臭氧含量消失近75%。易言之，這個研究成果證實導致臭氧層破洞的元兇是含氯之化合物。此證據之出現，使得各國對臭氧層耗損議題的看法開始產生轉變，並且影響到後續的批准與修正國際制度之工作。

【臭氧層耗損】－國際制度構建階段（1977-1987 年）

　　在成功促成國內管制之後，美國政府與倡議行為者們的下一個目標便是在國際層次建立管制CFCs 的制度，因為僅憑少數國家降低排放量並無法解決問題。此時，臭氧層議題的發展進入到國際制度構建階段。在國際場域中，美國政府是臭氧層議題的主要推動者，其以國際組織作為媒介來喚起各國對此議題的重視。1977 年3 月，聯合國環境署（UNEP）在美國華盛頓舉行「臭氧層國際會議」（International Conference on the Ozone Layer）。參與者包括：32 國政府代表、聯合國8 個部門的代表、以及國際...

【推薦序】傅恆德

　　全球環境治理的範圍與層面很廣，舉凡地球暖化、河川污染、地層下陷、空污霾害、電磁波、碳排放、海洋資源、垃圾處理等議題都包括在內。但目前環境治理的討論多聚焦在治理實體、國際法規、環境談判、能源技術等主題，且相關的討論與文獻多屬描述性的論述，理論意涵稍嫌不足。

　　學棣林文謙博士從國際社會化、倡議及權力等三個途徑切入，提出全球環境治理的分析架構，並以臭氣層耗損和全球暖化作為個案，期能更周延地解釋全球環境治理的成效。國際社會化途徑強調國家行為者內化國際環境制度的過程，而跨國倡議網絡和權力途徑則把個人、科學社群、企業、非政府組織等非國家行為者納入分析框架之中，有助於瞭解環境治理網絡的源起、議題建構及影響脈絡。本書清楚地指出全球環境治理網絡如何被建構成形、如何持續擴展並吸納新成員、以及在環境治理的社會化倡議過程中，國家與非國家行為者所扮演的角色及貢獻。由於本研究的文獻探討非常充份詳實，分析方法適當貼切，所提出的兩個案例具備代表性，研究發現有學術性和政策性，整體的學術貢獻相當高。

　　本書作者林博士在2012 年間曾前往美國亞利桑那大學政府暨公共政策學院擔任研究學者，期間除了繼續搜集資料完成博士論文寫作外，他進入了Thomas J. Volgy 的研究團隊，參與重要研究案的討論，並提出新的研究計畫案，作為將來可能的學術合作議題。作者對環境治理的關注可以從他近年來發表的期刊文章看出，其中有許多篇探討到全球環境治理的相關議題。主題包括綠色同盟、東南亞霾害、海洋漁業資源等。這些研究不但奠定了他深厚的研究基礎，也使他在這個領域中產生了理論的思維與架構。在最近的研究當中，他指出治理實體間「連結」的重要性並嘗試提出解除連結障礙的方式。基於強調橫跨水平實體如國際組織、國家、非政府組織、企業等，和垂直實體如全球、國家、地方的連結，進而嘗試建構理論以評估治理成效。另外，他對於國際衝突或失敗國家等議題也有深入的研究。例如他從政治、經濟、社會等三個層面來釐清政府體質如何影響信心建立措施（CBMs）的管制成效，並且比較美國與蘇聯、西歐國家、以及朝鮮半島等案例。從這些具體的研究成果中可以看出他有著獨立研究與創見發表的豐厚實力。

　　《環境治理》這本書為環境議題擬定了分析架構，同時針對臭氣層耗損和全球暖化進行個案分析，並且檢證國際合作理論；這是一本不可多得的優異論著。書中提供了完整的背景資料與解釋分析，我們也因此從案例中發現許多有趣的現象。例如美國是最早喚起世人重視暖化議題的主要倡議國之一，但美國政府後來卻因拒絕加入京都議定書而招致批評。有許多人稱頌歐盟國家是實踐環境永續的領導先鋒，但歐盟國家卻曾經反對大幅削減氟氯碳化物（CFCs）產品，而且從2012 年起減少對再生能源的補貼。

　　另外，很多人批評美國是環境議題的搭便車者，但美國政府自1990 年代起每年皆提供數億美元的經費給予國際環境機構，以作為對抗全球暖化和臭氧層耗損的基金。透過觀察這些政治理想和政治現實相互衝突的現象，本書帶領人們瞭解治理成效的阻礙因素，同時更指出一個重點：國際關係學者們必須時常審視並且調整既有的理論思維，如此始能充份地詮釋不同的議題。

　　　　　傅恆德（東海大學政治學系教授兼社會科學院院長）2013年9月5日



【推薦序】Thomas J. Volgy

　　There is nothing more fundamentally important to our future than an understanding of global environmental governance, a subject of growing scholarly scrutiny in the field. Wun-Cian Lin’s contribution through his dissertation and the resulting book adds importantly to the area. Environmental Governance: A Study of the Ozone Layer Depletion and Global Warming, by focusing on the evolution of global environmental governance network and the factors that prevent the efficacy of environmental governance, is a substantial contribution and an important read for all who are interested in this field.

　　　　　Thomas J. Volgy (Professor, School of Government and Public Policy University of Arizona

and Executive Director, International Studies Association) August 22, 2013

［中譯］

　　對我們的未來而言，認識全球環境治理是件十分重要的事情，它是一門學術主題日漸增多的領域。林文謙透過他的論文及其成書為此研究領域提供重要的貢獻。《環境治理：臭氧層耗損與全球暖化》一書探討全球環境治理網絡的演變，以及阻礙環境治理成效的因素。對於想要瞭解環境治理領域的讀者們來說，本書是一部具有豐富貢獻且重要的必讀之作。

　　　　　Thomas J. Volgy（美國亞利桑那大學政府暨公共政策學院教授 國際研究學會（ISA）執行長）2013 年8 月22 日



【推薦序】鍾從定

　　面對多極全球化下的全球治理，環境議題成為國際政治學者暨政府決策者們極為關注的焦點。對此議題的研究不但突顯出國際權力結構的轉型、行為者角色的多樣化、以及國際體系結構的變遷，更代表著現今國際關係的研究視野不能只聚焦軍事和經濟議題，環境治理的相關研究也能夠為國際關係理論帶來不同的內容與啟發。

　　「全球環境治理」這個領域涉及到國際談判、大國政治、權力互動等範疇。以減緩全球暖化的一系列國際談判為例，談判結果受到文化、利害關係人、政府體制等外部環境因素，以及衝突程度、談判者的相對權力、互賴程度等直接因素的影響。但除此之外，尚有許多研究問題未獲得解答。比如，暖化治理網絡是經由什麼樣的過程而演變成當今所見之樣態？在此番變化的程序之中，有那些因素會對管制效能造成阻礙？前述問題頗具重要性，而它們即是這本書所欲探討的主軸。

　　本書作者林文謙是我在東海大學教授「國際談判」課程時的學生。文謙在書中提出「社會化倡議歷程分析架構」來解釋環境治理網絡的發展脈絡，並且藉由臭氧層耗損和全球暖化等案例的比較來發掘阻礙治理效能的諸多因素。除此之外，這本著作也評估了國際合作理論的解釋力並給予修正建議。同時，作者在末章更對全球暖化網絡的未來發展作出情境預估，頗值得參考。總而言之，文謙撰寫的這本《環境治理》論辯清晰、資料豐富、對未來國際相關議題的發展與研究極具啟發性，本人在此誠心推薦這本深具啟發的好書。

　　　　　鍾從定（國立雲林科技大學企業管理系教授）2013年8月20日

【推薦序】傅恆德

　　全球環境治理的範圍與層面很廣，舉凡地球暖化、河川污染、地層下陷、空污霾害、電磁波、碳排放、海洋資源、垃圾處理等議題都包括在內。但目前環境治理的討論多聚焦在治理實體、國際法規、環境談判、能源技術等主題，且相關的討論與文獻多屬描述性的論述，理論意涵稍嫌不足。

　　學棣林文謙博士從國際社會化、倡議及權力等三個途徑切入，提出全球環境治理的分析架構，並以臭氣層耗損和全球暖化作為個案，期能更周延地解釋全球環境治理的成效。國際社會化途徑強調國家行為者內化國際環境制度的過程，而跨國倡議網絡和...

推薦序／傅恆德
推薦序／Thomas J. Volgy
推薦序／鍾從定
自序
第一章 導論
　第一節 研究動機與目的
　第二節 研究問題與概念界定
　第三節 研究架構與方法
　第四節 章節安排
　第五節 預期貢獻與研究限制
第二章 文獻回顧
　第一節 跨國環境合作的理論思維
　第二節 環境管制途徑
　第三節 全球環境治理領域的研究現況
　第四節 當前環境治理研究的侷限
第三章 分析途徑
　第一節 國際社會化
　第二節 跨國倡議網絡
　第三節 權力
　第四節 循環式的政策與決策制定過程
　第五節 分析途徑與全球治理
第四章 分析架構
　第一節 全球環境治理的社會化倡議歷程
　第二節 理論觀點的釐清
　第三節 案例的分析方式及觀察焦點
第五章 臭氧層耗損
　第一節 治理網絡的發展歷程
　第二節 各類行為者的國際會議參與情況
　第三節 行為者的權力互動網絡
第六章 全球暖化
　第一節 治理網絡的發展歷程
　第二節 各類行為者的國際會議參與情況
　第三節 行為者的權力互動網絡
第七章 案例分析
　第一節 治理網絡發展歷程的細部運作機制
　第二節 治理成效的阻礙因素
　第三節 國際合作理論與環境治理
第八章 結論
　第一節 研究發現
　第二節 暖化治理網絡之未來發展情境
　第三節 後續研究方向
參考書目

推薦序／傅恆德
推薦序／Thomas J. Volgy
推薦序／鍾從定
自序
第一章 導論
　第一節 研究動機與目的
　第二節 研究問題與概念界定
　第三節 研究架構與方法
　第四節 章節安排
　第五節 預期貢獻與研究限制
第二章 文獻回顧
　第一節 跨國環境合作的理論思維
　第二節 環境管制途徑
　第三節 全球環境治理領域的研究現況
　第四節 當前環境治理研究的侷限
第三章 分析途徑
　第一節 國際社會化
　第二節 跨國倡議網絡
　第三節 權力
　第四節 循環式的政策與決策制定過程
　第五節 分析途徑與全球治理
第四章 分析架構
　第一...