立法其實很專業

主編的話 戴秀芬
<推薦序一>國會殿堂上不可多得的傑出人才 柯建銘
<推薦序二>法律—原來是這樣制定的 施能傑
<推薦序三>立法專業與公民社會研究的重要文獻 黃秉德
<推薦序四>立法的第一手實證研究素材 鄭文龍
<推薦序五>值得信賴的堅實夥伴 顧立雄
<推薦序六>認真的女人最美麗 劉錦常
<自序>立法其實很專業 蔣念祖

第一章 立法專業在哪裡
一、緣起
二、立法前需思考的因素
三、立法前可採取的策略
四、法案實例解說
關懷生命協會—推動《野生動物保護法》
民間司法改革基金會—推動《法律扶助法》通過
修正《刑事訴訟法》

第二章 時代轉變 司改議題不斷
一、《刑事妥速審判法》
初接觸—一頭霧水拜會賴英照院長
正視司法改革
抗議法務部亂來
速審法的真相
曹董之怒 凸顯的問題
拜會陳長文 尋求解套
曹興誠與蘇建和的抉擇
堅守原則 力戰群雄
兩位念祖同台演出
二、《法官法》
《法官法》立法延宕多年
先提《法官及檢察官評鑑法草案》
白玫瑰運動 掀起希望
《法官法草案》名稱 法務部退讓
回應民間意見 再度提出《法官法》
官方《法官法草案》付委 立院一定審
誰在阻撓《法官法》？
朝野《法官法草案》版本角力
評鑑 福利 不下二十次協調 只剩五大爭議
人審會聚焦 藍綠不同調
蔡英文、馬英九總統大選前哨戰
黃瑞華院長請辭 促成人審會有外部委員
五十分的迷失 八十分的期待
後《法官法》時代的司改難題
三、《家事事件法》
從《男女工作平等法》談起
清官難斷家務事
民間團體推動立法十八年
邱聯恭稱讚柯委員專業
九十八%大翻轉
四、《國民參與刑事審判法》
天敵的抗衡 緣起胎死腹中
賴浩敏、蘇永欽的急就章
觀審制的真面目
代表民間領銜提出法案版本
預算提案、改變模擬法庭運作模式
柯總召主動指派 參與日本、韓國、美國考察
根本解決之道—起訴狀一本入法
五、《軍事審判法》
洪仲丘、江國慶如出一轍
洪仲丘之死，只是要真相嗎？
修法才是根本之道
立院二次臨會，力拚完成三讀修法
電洽林峰正、顧立雄，訴求要明確
「司改會」呼籲，全面改革軍法系統
柯總召力戰審查會
裡應外合，白衫軍運動訴求獲朝野共識
朝野協商通過，八月六日三讀《軍審法》
六、《通訊保障及監察法》
司法追殺 彷彿被迫來到一個血腥殺戮戰場
應戰的對象竟是整個國家機器
且戰且走、邊打邊學模式接受挑戰
第一步：查明公布監聽譯文是否完整？監聽多久？是否還有其
他人？
第二步：取得四張監聽票，發現想監聽誰，全掛同一案，夾帶
監聽
第三步：收到監聽結束通知，愕然發現「監聽國會」
第四步：請益電信專家，了解監聽流程
第五步：願接受紀律委員會調查
第六步：尋求司法正義，請益顧立雄律師，律師團披袍 上陣，
再調閱特他六十一號卷證
第七步：監聽調閱委員會成立
第八步：請益學者，修法根除弊端
結論：「九月政爭」讓《通保法》有脫胎換骨的機會
七、《食品安全衛生管理法》
食品安全事件接連爆發
幾家歡樂幾家愁
修法止血挽民心
罰得重？罰得快？罰得到？
協商大事記
唯有努力突破難關
「敗選症候群」

第三章 專業立法 進步國家
從太陽花學運省思國會下一步
立法的專業
太陽花學運重返立院 推動策略很重要
推動立法 比你想像的複雜太多
後語
<附錄一 >：二〇一一年六月十四日《法官法》三讀通過民進黨
立法院黨團新聞稿
<附錄二 >：二〇一一年十一月十八日《食品安全衛生管李法》
修法完成民進黨立法院黨團新聞稿
<附錄三 >：法院「監聽調閱專案小組」會議經過與紀錄

主編的話

專業立法 希望台灣
戴秀芬╱台北婦女新知協會副理事長

　　平常一瞄新聞的頭版或社會版面出現紛爭標題，你一定會好奇的打開電視，想知道又有甚麼「鬧事」發生；這時，你一定也可以立刻在電視頻道上看到立法院外新聞採訪車大陣式排成一列，一群記者正在採訪及拍攝演出中的「抗議」戲碼；然後，螢幕再一個跳接，讓你隔空目睹立法院內上演一齣「推擠」、「爭搶」麥克風或佔領主席台的政治「鬧劇」。

　　紛爭的鬧劇，到底在鬧些甚麼呢？立法院內外各擅其長的精采演出，雖然，戲碼人人「在」看，真正看懂門道的人，又有哪些？電視或平面媒體記者被要求正反意見都要採訪，訪談內容不是「公婆各有理」，就是「藍綠在攪局」；群眾馬上用很快地「斷章取義」方式解讀，拿八卦話題鬧劇來「佐餐」，配酒聊是非，上演台版的「立院春秋」，民間版的稗官野史。最令人嘖嘖稱奇的是有時事件發生的時間數字，竟然還能充當簽賭名牌，或樂透彩的幸運數字。至於真正了解爭吵是為哪樁？爭取立法的法案真正內容為何？影響所及……，能說得清楚、講得明白的人又在哪裡呢？

　　我們可能隱約知道這些看似「事不關己」的法案，或多或少「絕對可能」影響我們的生活，可是，「天高皇帝遠」的想法與習慣幾乎主宰人人的腦門，它一直以來就是「國家的事與庶民無關」的落後根源。我們只關心身邊事務，認為遙遠的立法事情就交給我們選出來的「立委」去傷腦筋就好，從來沒有要求「立委」諸公們必須向選民報告，幫民眾複習整理。本來我也只會看熱鬧，念祖這本書教我看懂門道。

　　公民參與的新社會

　　洪仲丘事件到三一八學運的兩波群眾運動，引起國際關注。洪仲丘事件，要求促成《軍事審判法》成功立法；三一八學運阻擋違反民意的《海峽兩岸服務貿易協議》闖關立法，之所以引發這麼多民眾走上街頭，或者是長期支持學生抗爭，都因為台灣社會已經發現，不再關心立法，自己的權利與生活將會受到極其嚴重的影響。三一八之後的台灣，我們看到關心國事與公民參與的新社會質變。

　　專業立法的要求

　　Facebook 提供消息互通的平台，加上電腦、網路等新工具的簡單上手，即時報導參與了三一八學運及後來街頭運動。這熱鬧的表象背後似乎不是混沌一片，但又如何穿透層層可見的呈現，進入深層的內在意涵，說得清楚、講得明白這背後的門道呢？我們發現這些運動、抗爭有共通的點，其訴求很多都是跟社會大眾相關的事。

　　為什麼搞得這麼熱鬧？這些訴求大多是要喚醒大眾了解自己的權益、生活環境被不公不義的對待，甚或凌遲。這源頭就很多是來自我們的法律有瑕疵，導致執行偏差不公平，讓民眾發出不平之鳴。所以很明顯的我們要來探索法律的出生地：立法院。媒體上看到立法委員常是驚鴻一瞥，或是激情一片，實在看不到背後曾經的冷靜和邏輯。

　　這些需要有專業知識和技術，才能幫我們整建這深層意涵，念祖這本書幫我們縮短建構專業框架的里程，快速準確的掌握立法專業，更讓我們了解許多符合大眾期待的立法是由立委本人，和一群兢兢業業的專業團隊努力達成的，這群默默耕耘的專業「國會助理」，我們社會應該給予更大的掌聲和更實質的肯定。

　　為了專業立法，為了希望台灣，鼓勵念祖出書，希望大家讀了她的書，可以追蹤補齊諸多引發社會討論的歷史資料，更希望啟動風潮，如果可以增添大家對國家社會的主動關注，這份熱情必然會是引燃進步的引擎，開創台灣光亮的新局。

推薦序一

國會殿堂上不可多得的傑出人才
柯建銘╱民進黨立法院黨團總召集人

　　解嚴後，一九九二年首屆全面改選的立委選舉中，有幸代表民進黨當選新竹市區域立委，從此卸下牙醫白袍，在國會殿堂自許如英國國會之後排國會議員，必須重新學習，展開不同的人生歷程。從一位人稱的科技立委，隨著政黨輪替，進而成為執政黨黨鞭到在野黨黨鞭，所經歷之法案、預算不盡其數，尤其在不論民進黨執政與否，始終不是國會最大政黨的國會樣態下，黨鞭之路走得比誰都艱辛，比誰都崎嶇坎坷，但是也比誰都具有使命感與堅持努力。

　　時常抱著「相逢自是有緣，真誠才會永遠」的心情看待身邊的人，跟助理的關係蠻像一家人，所以每個助理都待了很久，年資多的已有二十三年，少的也有十五年，外界號稱的「百年專業團隊」，絕對不足以說明我們堅實的默契和情誼。也因為我從不限制助理學習，甚至還鼓勵助理應多充實，大夥兒做中學的學習力從未間斷，足以號稱立法院學歷最高的國會辦公室。因此，跟助理在進行每項政策或法案合作時，各個不僅能各專司所長、獨當一面，更衍生出「教學相長」的合作模式，彼此互相影響和成長。

　　念祖在許添財立委辦公室擔任辦公室主任時，因為看到她協助許委員在財經、預算問政表現頗為專業認真，故毅然請其來辦公室輔佐我在財經、預算方面的問政需求，進而協助多項組織再造、年金改革及司法改革法案的重責大任。為人謙虛卻充滿自信，十六年來，她除了可以在最短時間掌握法案重點、研擬法律案，使命必達，更懂得比別人多想一步、更周全，給予我在問政上最好的資訊提供和專業判斷。

　　尤其是在司改重大法案上，每一項司改成功都得來不易，念祖願意花時間、花精力學習，不僅上班時間非常認真了解每項法案重點、進度，懂得跟政府單位、公民團體和學者專家相互切磋與學習；下班後還時常去司改會與律師、學者專家們開一系列司改法案的研擬會議；為了國民參與審判制度得以落實，除國內每地方法院舉辦模擬法庭必到；亦前往美、日、韓等國實地考察。另外，她深具正義感及政治敏感度，時常投稿抒發己見，反映時事，不愧是一位國會殿堂上不可多得的傑出人才。

　　所謂「氣度決定高度，高度決定深度」，念祖願意在這台灣社會迫切轉型正義的大時代來臨之時，提筆將七個立法成功的故事留下歷史見證，實屬難能可貴，希望這本書可以帶給了解立法院運作的人一些回味與反思，也希望可以帶給不了解立法院運作的人一些指引和助力，更希望各政黨能藉此深切反省，如何善盡職責，如何時時探求民意，消彌藍綠對立，並促成憲政改造、國會改革、進行國家大對話，以重塑國會新文化。

推薦序二

法律—原來是這樣制定的
施能傑╱政治大學公共行政學系特聘教授

　　很高興有機會讀這本書，一本對法案如何闖關成功的內幕報導專書。書裡面的生動描述，不斷讓我這個曾在美國學習政策分析專業知識的學院派老師，想起政策過程的專業術語，在立法院真實出現的精采過程，「立法」永遠是一連串的議程設定、衝突和妥協的奮戰曲，以及如何打開稍縱即逝的機會窗。

　　這本報導性書籍，很生動易讀。書的內容不是八卦閒聊，是嚴肅紀錄許多影響臺灣社會重大法案是怎樣出生的現場。學院派的老師沒有機會寫出這樣書，但卻一點都不損這本書值得做為公共政策教學的珍貴參考書。

　　念祖擔任立法院民進黨黨團總召柯建銘委員的辦公室重要助理，參與和觀察的時間跨越從少數執政到純反對黨的國會年代，這樣絕佳的機會讓她比任何人更有現場參與感。當然，更重要的是，念祖實際上也協助柯委員處理法案審議過程所遭遇的各項難題，箇中滋味她的瞭解和感受更濃烈。

　　這本書敘述影響對象和影響層面都不一的幾個重要新立法。儘管法律所處理事務本質不同，但是如何仍能克服處處存在被否決點的三讀程序路程，我願意引用書中所說的幾段觀察：「在立法院徒具專業能力和使命必達之能力是不足夠的，必須要懂得立法技術和策略才行」，「一項政策或法令修正過程必須與立委、國會助理密切接觸之外，亦須注意國會生態與隨時掌控議程進度及開會重點，知道誰在幫忙、誰在阻擋？適時改變策略內容，給予談判籌碼，更必須適時善用媒體，借力使力，讓平時不為人所知的審議過程大公開，供民眾審視。」

　　民進黨從來不是國會的實質執政黨，但是，黨團總召柯委員透過對相關問題的專業性資訊掌握，瞭解行政部門和國會觀點間的關鍵差異所在，更是精準參與和掌握被外界詬病不已的政黨協商，許多新法案終能折衝完成立法，舊法也完成必要修正。很敬佩念祖在這些過程也都扮演了一位稱職法案助理的角色，不斷請教專家瞭解各項關鍵問題的正確資訊，協助總召具備不亞於行政部門的專業說理性，有力地在法案討論和協商過程取得權威性。這本書也教導著國會助理如何幫助老闆的眉角。

　　我和念祖有更多接觸是近幾年的事，從政府部門回到學校後，因研究領域和司法法制委員會部分業務相關，因緣際會下就成為她公事上的訪談對象。真的非常為她高興，她終於圓了自己多年的夢想，出版這本很有意義的書。除了向讀者推薦外，更希望讀者可以用看章回小說的心情，咀嚼制訂重大法律是一項如何艱辛的政治過程。

推薦序三

立法專業與公民社會研究的重要文獻
黃秉德╱政治大學EMBA 執行長

　　念祖是我在政大EMBA 教過的優秀學生之一，她的學習背景也很特別。大學主修政治學，工作內容是與政治高度相關的國會助理，因為經常接觸財經法案議題，自覺財經知識不足以因應工作需求，遂報考就讀政大EMBA ，接受管理學的訓練，從這裡看出她具備強烈的求知慾與學習力。

　　政大EMBA 不斷翻新、變革的課程規劃，讓每個在這兒學習的高階管理者打破既有思考模式，創新思維。念祖的畢業論文充份展現她的學習成果，成功運用管理學策略思維模型，以宏觀視野詮釋政府、政黨與不同利益團體間的競爭與合作。

　　政大畢業後，念祖繼續到澳門科技大學進修經營管理博士，然後再進輔仁大學學士後法律系研讀，她認真學習的動機始終如一。很高興看到本書出版，從一位非本科的法律素人到寫出如此深入淺出的專業論著，念祖用功之深躍然紙上。

　　臺灣社會近年來興起一波波公民運動，期待本書能帶給許多公民團體啟發，在衝撞既定體制之後，也要懂得立法策略，透過立法過程實現公民團體的理想與目標。

　　寫這個序，其實經過一段折騰的歷程。立法的過程並非我的專業，起初非常擔心我的推薦未必對本書的推廣有利。再經思考後，覺得應該支持本書的出版，理由是這些法案對於台灣公民社會的發展過程，扮演重要里程碑的角色。念祖身為立法過程的參與者、又具立法專業與公民社會研究的專家，透過她的觀察與詮釋提供的第一手文獻，我相信，這個價值是很多其他的文獻無法取代的。

推薦序四

立法的第一手實證研究素材
鄭文龍律師╱台灣陪審團協會理事長

　　念祖的書，有二部分讓我覺得有趣，一是談到她與外公張德懋先生的互動，讓我很感動。也讓我想起小時候，我有一段時候，因為父母必須在台北工作，因此我與二哥及小妹等幾個小朋友就是跟祖母一起生活，雖然過著盼望與父母同住的日子，但是與祖母生活的期間，也讓我領受到祖母的愛。甚至到我結婚，生了老大小詒，我的祖母每天都會趁我上班前，來看看曾小孫女，這種祖孫情，時常縈繞我心。因此，看了念祖與她的外公的互動，特別有感覺，可說是心有戚戚焉。有祖父母疼愛的小孩，總是快樂且幸福的。

　　另一部分是本書的主要部分，可說是台灣立法院法案，從草擬、遊說，到折衝立法的紀實。

　　念祖將她擔任柯建銘立委辦公室主任時期所經手的法案，依她親自經手及觀察部分，做相當難能可貴的披露及解析，讓外界可以探知立法的面貌。

　　念祖這本書的出版，將是非常重要的實證研究素材。不論是法案的研究，或是國會政治生態的觀察，甚至是從如何立法，如何遊說的面向，都是非常難得的第一手紀錄。台灣的國會運作，除了媒體所報導的少數資訊外，外界很難窺知其內部的運作，因此常被批評為國會不透明。念祖的介紹，讓外界可以一窺堂奧，甚是難得。

　　念祖因為長期擔任柯建銘總召的國會辦公室法案主任，因此得以經手及觀察重要法案立法的經過，例如她所介紹的《野生動物保護法》、《法律扶助法》、《修正刑事訴訟法》、《速審法》、《法官法》、《家事事件法》、《國民參與刑事審判法》、《陪審團法》(我請田秋堇委員提案之法案)、《軍事審判法》、《通訊保障監察法》、《食品安全衛生管理法》等等的立法，尤其是立法中所遇到的阻礙，及折衝克服的過程，可說是高潮迭起。透過念祖的出書，也讓我們看的嘖嘖稱奇。而每一部法案的立法過程，幾乎都可以拍成暢銷的電影。

　　很巧的是，念祖上面所介紹的法案，有些我也參與其中。其中最有關係的，當屬《法律扶助法》及《陪審團法》。《法律扶助法》是林永頌律師與我在一九九八年相遇時，二人言談中決定共推法案，進而與書中所列朋友一起組成法案研究及推動小組，共花了六年而推動成功。《法律扶助法》在二〇〇三年立法通過，二〇〇四年「法律扶助基金會」設立，運作至今，每年扶助約二萬五千件個案。推動法案的過程中，幸運地遇到好多貴人相助，例如當時的司法院長翁岳生，與楊仁壽、范光群二位秘書長都大力支持此法案，加上陳傳岳律師協助，才讓草案出得了司法院大門，而沒有被刪的面目全非。也剛好當時立法院司法委員會召集人是尤清，也支持此法案，才讓委員會的二讀很快速。但是，法案也曾經因為預算，被主計處卡住。最後是去拜會及遊說當時的行政院長游錫堃及總統陳水扁，才解決預算問題，讓法案三讀通過。

　　而念祖書中所介紹的《國民參與刑事審判法》（我稱為《陪審團法》），除了司法院的觀審條例外，民間版的三個版本，其主要的起草者，都是我在二〇一〇年循推動《法律扶助法》的模式在司改會所成立的「陪審團研究及推動小組」成員，後來因為當時對陪審團的策略及模仿的國家有不同的想法，才研擬出三種版本。但是非常幸運的是，陪審團或人民參與審判的觀念，現在越來越被人民接受，大家的共識也越來越高，希望在不久的將來，台灣也會有《陪審團法》，由人民參與審判，讓台灣的司法越來越正常與公正。

　　念祖從一個非法律人，再讀法律系，到立志成為法律人，嫻熟法律事的過程，與柯建銘總召有著相同的特質，即是能掌握法律案的精髓，讓大家大為讚賞。這也印證了推動《陪審團法》的基本信念，法律不應是法律人的專利，而是全民的法律。去年（二〇一四年）念祖與陪審團協會去美國參訪陪審團的審判，我也看到念祖能很快的掌握陪審團審判的精髓。加上她也觀摩過日本及韓國的審判，更參與台灣民間與司法院的模擬審判，念祖算是台灣少數有研究及有著最豐富實證經驗的專家了。因此，她的觀察與意見，是非常值得大家重視及參考的。

　　今天念祖出書，很大程度除了個人的努力記錄，也更補充了台灣立法過程實證的缺漏，也開啟台灣對立法研究之門，令人欣喜，故樂為之序。

推薦序五

值得信賴的堅實夥伴
顧立雄╱萬國法律事務所 合夥律師

　　在第三波民主浪潮的推波助瀾下，許多公民團體得以透過公民行動，以追求公益為導向，影響公共政策及公共事務。雖然不同的公民團體分別有其不同關注的議題，但他們都期待透過不斷地倡議及推動進步性價值，來讓政治部門所採擇的決策及措施更趨於良善。

　　一九九五年十一月四日，一群律師、學者深信司法改革一定要從民間札根、覺醒，也必須要藉由社會運動的方式來獲取動能，因此成立了「民間司法改革基金會」二十年來，司改會始終不改其批判、監督，並追求更好、更貼近人民感情的司法的立場。期間我曾擔任常務董事、董事長一職 ，對司法改革的信念從未退卻。

　　只是長期以來，一直感受到司法行政部門以維護現狀利益為先，其保守態度並非單純民間力量可以撼動，也認知到從事法案推動工作不是只要具備法律專業就足以成事，還必須連結立法部門中的各方力量不斷地進行說服、角力與纏鬥，才得以看見成功的曙光。在這期間，始終與我們站在一起，陪著我們向各方進行說服，與不同力量相互角力，乃至不斷纏鬥的，唯有柯建銘委員。

　　念祖，她是柯建銘總召的得力助手，也是頭一個親身來到司改會跟我們這群律師、學者們討論司法改革法案的國會助理。理由很簡單，司法改革的確有其高度專業門檻，一般人沒有經過相當法律專業訓練，是無法在短時間內吸收並精準的論述司法改革的訴求和理念，她深知必須經由深度思辨來跟我們一起成長，探知每一個我們想要推動的司法改革法案背後所帶來的制度變革意義。念祖可愛的是，每當聽不懂大家討論的事情時，一定勇於提問，甚至覺得大家的想法不妥時，也敢直率地表達出來，有時大家跳不出專業的執著時，更有賴念祖直白的點出問題所在。

　　近年來，由於公民團體的不斷倡議，且隨著白玫瑰運動、白衫軍運動到太陽花學運風起雲湧，司改議題不斷引起社會矚目與關心，修法工作亦變得熱絡頻繁。就我的印象，《法官法》、《刑事訴訟法》、《軍事審判法》、《陸海空軍懲罰法》、《大法官審理案件法》及《國民參與刑事審判法》等等這些法案在討論及推動上，立法院內就只有柯建銘總召一人（晚近才有尤美女委員加入）憑仗其多年來累積的豐厚國會經驗，利用其過人的手腕與謀略，不改初衷地願意持續跟司改會一起努力，為司法改革掙得不易的成果，而隨時隱身在柯總召身後幫忙的，就是念祖。

　　尤其難能可貴的是，念祖可以用一般人理解的方式，解釋艱澀法條其中的涵義及原理原則，讓我們這群律師體驗到，一個好的政策推動或者一個好的制度變革，不是專家自己懂就好，必須講給毫無法學基礎的人聽懂也是一番學問。
　
　　所以，當念祖邀請我幫忙寫推薦序時，我是非常願意，也非常期待看到她是如何詮釋這些年的司法改革修法進程，結果看完這本書發現，柯建銘總召與念祖都非常專業，他們兩人合作無間，從一個全方位的角度，正視立法院的生態，才能夠有策略、有步驟地推動立法。對一個推動司法改革的專業團體而言，只能說真是慶幸能夠找到兩位始終值得信賴的堅實夥伴！

推薦序六

認真的女人最美麗           
劉錦常

　　認識念祖是在我退伍後的第一份工作—「財團法人國會觀察基金會」。基金會於民國一九九二年初從各大學招募二十五名大學應屆畢業生和碩士生，每個人抱著滿腔熱忱與理想，期盼成為促進國會進步的觸媒。當時的立法院資訊封閉，外人只能從立法院公報或親臨會議現場才能看到立委問政內容，基金會運作初期，是在立法院旁聽 委員會開會過程，念祖工作態度認真，擅長分析與整理資料，除了基金會主管肯定， 也得到財經立委許添財的賞識，一年後離開基金會，轉任許添財國會助理。

　　擔任財經專業立委的助理，對大學主修政治系的念祖是一大挑戰，剛加入許委員辦公室，許多陌生的知識與陳情案件猶如一道道門檻等待跨越。許委員交辦針對「亞太營運中心」這項重大財經議題準備總質詢資料，第一次交稿時，被許委員痛罵一頓，要求重寫，念祖難過地哭泣一晚，隔天依舊打起精神抱著使命必達信念，天天加 班研究撰寫，最後終於獲得許委員稱讚，實屬不易。勤翻資料，多發問，憑藉一股認 真追根究底的傻勁，在許委員這位嚴格的「指導教授」的督促下，快速成長。

　　一九九四年八月，美國政府在保育團體壓力下引用「培利修正案」對我國進行貿易制裁，催促政府積極修訂《野生動物保育法》。政府承受美方極大壓力，責成農委 會儘速提出修正草案送立法院審議。同時，國內關心動物保育的團體也積極向立法委 員遊說，提出自己的修正版本。在這樣的機緣下，念祖結識了當時推動民間版《野生 動物保育法》的關懷生命協會，經過多次開會討論，瞭解民間版的訴求，以及官方版 的問題，迅速整理重點提供許委員質詢使用，成功吸引媒體報導與農委會重視。這次 經驗開拓了她助理工作的視野，奠立了後來所發展出立法策略模型的基礎。

　　比念祖晚六個月離開國會觀察基金會，我轉任蔡同榮立委國會助理，工作地點與內容相近，我們見面的時間與共同話題更多，相處時間久了，漸漸被她直率個性與落落大方的談吐吸引。好惡分明，正直善良，是她性格的優點也是缺點，有時難免引起 人際互動磨擦。當心情鬱悶時，我成為她放心傾吐的對象。交往期間，風趣和藹的盧 修一委員，稱呼我們是「一對登對的胖助理與瘦助理」。哲人雖遠，親切稱呼雋永， 懷念他，也懷念我和念祖那段相識、相戀的日子。

　　我是嘉義縣鄉下長大的台灣囡仔，念祖是父母皆來自浙江的外省第二代，剛結婚時難免發生一些生活習慣的差異，有次家母交待買「冬瓜」煮湯，念祖卻到中藥鋪買了「當歸」回家的趣事。

　　整理文件檔案是念祖的強項，在許添財立委辦公室任職期間，就建立一套井然有序的問政與圖書資料系統。同樣地，也會定期整理家中雜物，利用一些剩下的紙箱和塑 膠盒將雜物收納整齊，由於她經常忙碌工作與持續夜間進修，家裏大部份時候是由我掌 廚，每隔一兩個月，她就要徹底整理冰箱一次，對我而言，整理冰箱食材是麻煩的事，心想早晚會煮掉，何必費神，但經常是舊食材尚未煮完，又買新食材，於是舊食材埋入冰箱深處不見天日，還好家裏有這位「收納達人」，減省我許多整理家務的負擔。

　　快速吸收知識且歸納重點也是念祖的長處，立法院每天面對行政機關、政黨、利 益團體與公民團體多方立場角力與資訊競爭，必須迅速判斷哪些資訊和意見較重要， 撰述報告以供委員質詢或提案依據。雖然，過程中會請教許多學者或民間公民團體， 遇上比較專業的議題仍倍感吃力，於是，她在擔任柯建銘委員財經法案助理期間，報 考並錄取政大，重拾書本學習企業經營知識。為撰寫碩士論文，念祖再度卯足 全力，嘗試將十幾年的立法經驗精煉為一套可操作模型，提供公民團體得運用遊說倡 議法案，曾寫到必須跪著打鍵盤以舒緩久坐的不適。從政大畢業後不久，依學 長推薦赴澳門科技大學就讀經營管理博士班，前三年定期搭飛機到澳門上課，同班同 學來自台灣和中國各地，課堂討論過程感受到兩者文化與價值觀的明顯差異。民進黨 結束執政，回歸在野後，柯總召轉戰司法法制委員會，念祖也從財經助理變身為司法 助理，不過轉型過程較諸以往更感艱辛。

　　一位沒有接受法律專業訓練的素人面對艱澀的法律條文，為瞭解一句法律術語可 能就要耗很多時間請教授或律師解說，認知自己法律學養不夠，擔心不能提供正確資 訊與建議給柯委員，遂主動報考錄取輔大學士後法律系，補強法學基礎知識。念祖從二〇〇四年到二〇一四年間，為加強輔佐委員立法與問政能力，持續進修十年，此期 間柯委員也不斷給予鼓勵和空間，造就她對於立法技術與策略的精熟和自信。

　　看見她 長期的認真努力，我一直鼓勵她應將這些年的經驗與心得記錄成書，提供外界更瞭解 立法過程及如何有效率地遊說倡議。
　　
　　有一句很夯的廣告詞：「認真的女人最美麗」，我認為是對內人念祖最恰當的 形容。

自序

 立法其實很專業

　　*「念祖」的由來

　　「念祖」在台灣通常是男生的名字，台灣取名為念祖的男生很多都很有成就，如楊念祖、李念祖、侯念祖。有個男孩名字的我，還偏偏姓蔣，使得我時常受到師長的特別「眷顧」，更常被誤認為是位男生。國中時，曾參加過獨唱比賽，報名時因為只有名字，便自然安排至男生組，等一上台，引起全體評審老師的驚訝。
　　
　　結婚後，先生還一度問我：「要不要改個女性化一點的名字。」我告訴他，我們家六個小孩，小時候都是外公外婆帶的。我是老么，把我取名為念祖，是爸爸、媽媽表達感謝外公、外婆對我們照顧的用意。所以，我無法改，不能改，更不想改。

　　*用錢寬裕 學會感同身受

　　來自公務人員家庭，影響我最大的人，應該是我的外公。從親戚口中得知，外公張德懋先生，曾是大陸西北農學院的教授，抗戰勝利後，隨著國民政府來台，協助政府治水工程，在省府時期的水利局第五工程處服務。在我出生那一年外公剛好提前退休，轉任私立宗聖高中教書兼行政主管。

　　外公慈祥又貼心，把我當掌上明珠細心呵護，印象中我幾乎從來沒有感受過買不起東西的缺憾。小學時一天一百元零用錢，根本花不完，還時常發生買東西被福利社嫌「大鈔」找不開而苦惱。零用錢多，正好響應學校的愛國捐款，因此，拿了一大堆愛國獎狀，心裡想我沒亂花，錢都拿去捐給國家，外公應該會覺得我是一個乖小孩，不會反對才是。其實，外公也不會管我是如何支配我的錢的。他給我這麼多錢的出發點，完全是怕我有需要不敢講。

　　上了國中之後，我的零用錢就變成一天一千元，還是花不完，甚至幫忙同學交輔導費，外公也不管我。寬裕的零用錢，應該是外公對我的慈愛與信任，如今，我對子女的用錢態度也是如此，除了滿足生活的基本需求外，也信任他們有用錢的能力與智慧，錢的價值除了提供生活必需，如能適時幫助家人、朋友，看著別人開心，自己也能感同身受，應該是錢的最大意義。

　　*學習用更高的角度去看待世界

　　高一時，我跟外公要求買了一台最新型的捷安特腳踏車，不是一般的菜籃車，而是像時下流行的公路車，某一個假日，我騎到學校溫書時，停放在學生專用停車場，卻被同學偷走，外公二話不說又幫我買了一台新的。

　　數日後，在校門口竟發現一位同學騎著同樣款式的腳踏車，但已經被改裝過了。

　　為什麼我敢賭定那是我的車，因為過去在學校停車場內，從未發現有相同類型的車款，加上我的車有安全密碼，拿出保證書一查核便知是不是我的車。於是，我鼓起勇氣去跟教官說明，教官把那位同學找來，拿出保證書比對。結果，果真如預期，證明是我的車，那位同學因此被記三支大過開除。

　　回到家跟外公提及這件事，隔天，外公在任職的學校看到這位同學的轉學單。他就立即到我的學校，請求校長，不要因為一台腳踏車，一次初犯紀錄，就讓這位同學失去受教的權利，請求校方給這位同學一個改正的機會，能夠繼續完成學業。當下我見識到外公的寬容，在他的眼裡，教育是信任孩子有改正過錯的能力，不因為初犯偷竊，就剝奪學生的神聖「受教權」。從外公身上，我看到教育者的寬大包容，學習用更高的角度去看待世界。

　　*男女平等 專寵的期許

　　從小北港外公家，除了外公、外婆，還住著四姊、我和兩個小表弟，外公家是日式老房子，約有百坪大，前後都有庭院，庭院裡種過蓮霧、棗子、木瓜。由於蓮霧樹長得高大，夏天時，我常常爬到樹上希望可以看得更遠；蓮霧長大時，常招來一群群頑皮的鄰家男孩前來偷摘，事實上，外公家種的水果從未施肥過，都很酸澀，我們只是偶而淺嚐，想必偷兒也嚐不了甜頭。

　　外公的庭院裡還曾搭起竹籐種葡萄、絲瓜，竹棚旁種了玫塊花、劍蘭和茉莉花，所以，葡萄藤下一邊寫功課，一邊享受花樹環境的童年是愜意的。盛夏天熱，我非常喜歡在下雨過後，靜靜躺在木頭長廊上偷著一絲清涼，看著外面的清澈天光，滿腦子天馬行空胡思亂想。

　　從小，外公從不因為我是女生，對我有著次等的對待，反而比起那兩個小表弟，更受到外公、外婆的寵愛，記得小學三年級外公便開始教我唸英文，告訴我要用功唸書將來要念大學才會有出息，才能成為社會上有用的人。

　　*生命最大的支持能量

　　小學畢業，外公依照父親的請求，讓我回台中念國中。一個月後，外公來台中看我，看我從北港帶來的家當還未就位，只看我一眼就走了。

　　隔天，外公雇了一台車，連人跟家當一起，我又被載回了北港。當時的我，只覺得外公真是太了解我了，因為我們未做任何交談，他只是看我一眼，就知道我的心情，我在想甚麼。我沒有向外公說些特別感激的話，只是，外公再也沒答應，家父也不敢再提要我回台中念書的事情了。

　　高中時我說想要買一套上萬元的英文學習卡帶，讓自己英文變好。但是，我卻不敢再想要一台錄放音機，只是當我小小聲說，可以跟親戚借的時候，外公就立刻去買，一台錄放音機，馬上出現。外公不是神仙，眼睛一瞧，甚麼事也瞞不了他，有求必應不是魔力高強，我清楚知道，那份細膩是他對我的全部疼愛。

　　高二那年，外公不幸心臟病發，撒手人寰，需要外公每天早上呼叫起床的我，變得天天遲到，成績一落千丈。外公走後，我的人生從此改變，我整整重感冒一個月，不再有這麼疼愛我的長輩相依偎，令人遺憾。至今我仍忘懷不了外公對我的好，然而，外公給予的愛和啟示，已轉化成生命最大的支持能量。

　　*人生重要的另一半 劉錦常先生

　　大學畢業後，剛好遇上「財團法人國會觀察基金會」成立，向各大專院校徵求畢業生擔任觀察員的機會，經系主任李三寶教授的推薦，我順利進入該會服務，負責觀察立法委員問政情形，及蒐集立委個人資料，據而提出評鑑報告。

　　期間我遇到我的人生伴侶—劉錦常先生。嘉義人，政大外交系及中山學術研究所畢業，不是一個時髦、亮眼的帥哥。他除了很細心地幫忙餵同事的小孩吃飯，還協助我把英文期刊論文翻譯成中文，解釋給我聽完之後，還願意接受我的請求幫我打字。曾經有同事叮嚀，提醒他實在太不注重穿衣打理，我心裡ㄧ想：「簡單，這不是問題，我幫他就好。」因為外表穿著得體，我可以幫他打點，但是內在修養卻是長年養成，不是我可以幫得上忙的。結婚二十年來，他一如外公一般，寵愛、陪伴支持、溫情伴我。

　　重新回到校園，從碩士、博士論文以及每次發稿投書，他都是我重要的諮詢對象，邊念書邊在國會忙碌工作，他從不怨我為何不能多撥一點時間，待在家裡幫忙照顧小孩。傳統婦女要會懂得煮一手好菜的事，卻是在公婆百般不願意下漸漸接受由他來替代。

　　因為他知道我是個工作認真的人，讀書常常是配合工作需要。每當意興闌珊想離開國會工作時，他從未反對過。我想要做甚麼，他總是支持。尤其是我怨天尤人、傷心難過時，他更是我的心靈導師，會精準回應我的問題和盲點。

　　*踏入國會殿堂 結下長久之緣

　　記得就讀東海大學政治學系大一時，曾隨同教授政治學的蔡啟清教授到立法院參觀院會審議法案的情形，當時心裡想：「我對政治一點也沒興趣，以後不要到立法院上班。」

　　但是，當我沒考上政大外交研究所後，第一份工作在「財團法人國會觀察基金會」擔任觀察員期間，負責到立法院實地觀察財政委員會委員問政情況；曾因為要提出《信用合作社法》立法過程分析報告的需要，我深度訪談過第二屆民進黨立委許添財，見識到他對信合社的成立、開放問題瞭若指掌，其深厚、專業的財經知識，是一位值得學習的對象。之後，在許立委力邀下，一九九三年七月，我正式踏進立法院擔任許立委的法案助理。當年百般不願到立法院上班的我，如今卻與立法院結下長久之緣。

　　*徒具專業能力和使命必達能力是不足夠的

　　在許添財立委辦公室六年間，我的主要工作在處理法案研究、預決算審查、選民陳情、舉辦公聽會、記者會、編輯委員個人問政通訊，及發佈新聞稿。其中最具代表性的是協助許立委主導通過《野生動物保護法》，他居中協調農委會與民間保育團體取得共識，使台灣避免遭受美方的培利制裁案為難；協助制定《遊說法》、《公益彩券法》及《所得稅法部分條文修正案》，以及協助許立委建立圖書及法案資料管理系統。可以稱得上是一位專業財經立委下的專業財經助理。

　　但我永遠記得審理《公益彩券法》時，我還搞不清楚，也未接觸過朝野協商程序，當時我傻傻地拿著《公益彩券法》的修正動議，跑到朝野協商現場，希望當時的民進黨黨團總召張俊雄立委可以幫我簽名，卻只看到張立委拍拍我的肩膀說：「不要忙了，回去吧！」此時的我，才發現在立法院只有專業和使命必達能力是不足夠的，法案的通過更必須要懂得立法程序和時機的搭配才能成功。

　　*頭一次操作大議題—《野生動物保護法》

　　在擔任許添財立委辦公室法案助理期間，我接觸到《野生動物保育法》的制定，那時我算是被定位為財經助理，對於如何操作一個這麼大的議題，我還是生手，極具挑戰。頭一次的經驗雖然生澀，但是，在我主動與台灣的保育團體合作，召開一連串的公聽會、記者會，還攜手寫出民間版的《野生動物保育法》開始，我慢慢展開學習，努力做出更多、更好的成績。

　　記得一九九四年十月二十一日的朝野協商中，國民黨立法院黨鞭曾永權在委員會審查時，一次也沒來質詢過，一來到朝野協商現場便企圖將委員會審查通過的條文「禁止人工飼養」條文內容翻案，眼看目的無法達成，就逕自宣布散會，突發的情況讓許添財等及其他的委員協商不下去。這時「關懷生命協會」秘書長釋悟泓法師知曉這件事後，便主動發新聞稿痛罵曾永權，隔天聯合報刊登出來後，曾永權立刻打電話跟許添財立委道歉，國民黨才釋出善意，下一次協商的結論還親自請許添財立委過目。

　　悟泓法師的新聞稿，讓我見識到公民團體的力量，也讓我見識到身為人數較少的在野黨如何善用公民意識和公民團體的力量，突破執政者的多數重圍，以達到立法的目的。

　　誠如，釋悟泓法師在接受我碩士論文撰寫訪談時指出，並非每一個議題的倡議均與立法院有關，但是，如果議題倡議本身需要靠立法或修法來完成，則必須進行國會遊說才行，因為主戰場以及議題最後會導入什麼樣的境界仍是由立委來主導的，而立委所吸納資訊不是只有民間，亦有來自政府部門及黨內的聲音。

　　所以，一項政策或法令修正過程必須集合立委、國會助理的細心全面研究之外，也必須注意國會生態，隨時掌控議程進度及開會重點；知道誰在幫忙？誰在阻擋？適時改變策略內容，給予談判籌碼，更必須適時善用媒體，借力使力，讓平時不為人所知的審議過程大公開，供民眾審視。

　　*民進黨首次成為執政黨

　　一九九九年三月，我轉到柯建銘立委辦公室擔任法案助理。二〇〇〇年正逢立法院政治生態遽變，民進黨首次成為執政黨。但是，在國會席次未取得絕對多數之下，如何與席次較多的國民黨、親民黨、新黨及台聯立委合縱連橫，許多重要的政經法案考驗著剛榮任立法院黨團總召集人的柯建銘立委以及問政團隊。

　　有別於過去我只是在野黨助理的角色，此時的我必須改以執政黨的立場協助推動法案，這段期間我參與了《促進產業升級條例》、《科學工業園區設置管理條例》、《公司法》、《金融控股公司法》及《金融六法》等多項影響國家未來發展之重大法案修正審議，也因此有機會得以近身觀察柯總召之所以能夠縱橫國會的「眉角」。

　　柯總召每每看似「老神在在」指揮若定地縱橫在法案審議或朝野協商現場，與行政部門或在野政營對桌廝殺，其自信並非來自於他執政黨黨鞭權力，而是他向來秉持專業問政的精神，嚴格要求自己嫻熟相關法案的內容。外界可能不瞭解，他在每個法案審議或協商前，一定會找相關部會、民間團體和學者專家，把法案條文內容及相關問題，了解透徹，即使討論時間再晚也從不提早離席，一次討論會不夠，再開幾次都可以，直到討論完全毫無疑問為止，之後自己還會繼續留在辦公室準備，思索著明天該如何應戰。他常常不回家，就直接睡在辦公室，隔天一大早必定再跟助理做最後確認，才會步入法案審議或協商會場，因為他深知立法沒甚麼大學問，凡事要先講求專業再談立法策略，這就是資深議員的自我要求，恐怕也是諸多後進不及之處。

　　也正是因為柯委員在立法專業上自律甚嚴，促使著我自我要求必須能夠充分掌握法案內容，以提供柯總召最完整正確的問政資訊，並需取得柯委員及行政部門一致地信賴，讓柯總召可以客觀地於行政與立法部門間折衝協調，全面掌控政黨協商的進度及修法方向，衝出一片進步立法的可能性。

　　*少數執政的無奈與應對

　　民進黨執政時期，一直都是朝小野大，法案推動屢受阻撓，《原住民族基本法》就是民進黨朝小野大執政下的產物。

　　當時面對爭議性法案只要在野勢力的結合，執政黨通常招架不住，就在二〇〇四年立法院第五屆第四會期第十六次會議討論決議，由內政及民族委員會抽出，逕付二讀，並與相關提案併案討論，交由無黨聯盟黨團負責召集朝野協商。此時執政的民進黨為求在議題上取得優勢，在人數又無法過半的情況下，爭取無黨籍和其他小黨的支持勢在必行，《原住民族基本法》就是這樣的產物。

　　原住民立委問政特色是不管何種法案或政策，都會想盡辦法爭取原住民權利，例如：討論敬老津貼，原住民也要特別另訂《原住民敬老福利津貼暫行條例》；教育方面，除《性別平等教育法》、《家庭教育法》、《國民教育法》、《高級中學教育法》、《社會教育法》，原住民也有一個《原住民教育法》。在工作保障部分，一般國民有《性別工作平等法》，原住民也有一個《原住民工作權保障法》，就連《刑事訴訟法》強制辯護對象除了低收入戶、單親家庭，也要加入原住民為強制辯護對象。而各黨派基於原住民所具有的特殊性也都相當尊重。

　　這段期間身為執政黨黨鞭的法案助理，我時常扮演著協調的角色，從中也認識、學習到協調不僅是件不容易的事，更是件深具智慧的藝術。

　　*財經助理變成司法助理

　　二〇〇七年起，因柯建銘立委投身司法、法制委員會而被賦予重任，負責《憲政改革》、《行政組織法配套五法》、《刑事訴訟法》、《刑事妥速審判法》、《法官法》、《羈押法》、《集會遊行法》、《公務人員退休法》、《行政中立法》、《家事事件法》、《軍事審判法》、《通訊保障及監察法》、《食品安全衛生管理法》、《提審法》、《司法院組織法》、《大法官審理案件法》及《人民參與審判條例》等多項重大法案修訂，其中許多攸關司法改革，不時與民間司法改革基金會、全國律師公會相互切磋，這對一個毫無法學背景的我而言，無疑是一項嚴格挑戰。為彌補此缺憾，我特地去念了輔大學士後法律系，希望能深化自身的法學知識，以利更掌握法案的法理原則。

　　此外，柯總召身為民進黨的黨鞭，為了推動立法，他必須緊盯立法院八個委員會所有審議的法案，而且他在每一個法案的發言或決定，都代表著民進黨的立場，所以，他早已練就晚睡早起的硬功夫，一早必定讀完各大報，瞭解時事，並且隨時掌握議事動態，以思索規劃每部法案的立法策略，來達成民進黨的政策，維護人民的福祉。

　　以二〇一四年為反對服貿通過的三一八太陽花學運為例，其實早在學生衝進立法院之前，柯總召就已擬定好立法策略，所以，在二〇一三年六月二五日王金平院長主持朝野協商時，他即要求「海峽兩岸服務貿易協議本文應經立法院逐條審查、逐條表決，服務貿易協議特定承諾表應逐項審查、逐項表決，不得予以全案包裹表決，非經立法院實質審查通過，不得啟動生效條款」，且在二〇一三年八月五日的朝野協商時，更加碼要求「海峽兩岸服貿協議同意由內政委員會再召開十六場公聽會（每場四個服貿協議附件項目），並邀集各產業公會及工會代表參加後，方可進行實質審查」。

　　所以，民進黨早已對服貿設下把關機制，國民黨按照上開協商的結論，本來原就無法輕易讓服貿過關，也因民進黨黨團的策略奏效，才逼得國民黨黨團使出殺手鐧，命內政委員會張慶忠召委以違反議事規則的低劣手段，將議案強渡關山，嗣後張慶忠更被戲稱為「三秒忠」。換言之，依照原先的協商結論，在逐條表決等要求下，可以預期在馬英九總統任內，服貿基本上已經實質出局，嫻熟議事規則的柯委員已經成功阻擋服貿過關，而太陽花學運實際上可說是在「三秒忠」事件的脈絡下，為反服貿所衍生的另一波高潮。

　　*蘊釀十年的出書計畫

　　本書的出版源起於政大碩士論文的指導教授—黃秉德副教授的建議。當我交出論文口試文本時，鼓勵我應將論文改寫成書，但是這個出書想法，醞釀了十年不知如何著手。

　　二〇一四年夏天，我參與台灣陪審團協會參訪美國陪審團制度行程，結識了戴秀芬大姊，她以豐富的編輯經驗提供建議，終於解決長期糾葛我的問題。我即向柯總召表達辭意，希望專心寫書，蒙柯委員成全，首肯讓我得以在撥出更多時間寫作的前提下，彈性安排工作時間。又得到陳一銘律師對本書內容提出許多有益的建議，協助潤飾內容，本書參考諸多公民團體如「關懷生命協會」、「婦女新知基金會」、「台北市婦女新知協會」及「民間司法改革基金會」的網站資訊、立法院公報紀錄及台灣各大平面媒體、電視媒體的報導資料，最終經過十個月的寫作，及兼顧問政工作下，這本書終於得以付梓。

　　感謝公民記者朱水文先生、「環保聯盟」陳秉亨秘書長、「法律扶助基金會」、「民間司法改革基金會」無償授權書中照片，以及女兒湘君提供的數幅畫作，亦感謝「快樂聯播網」主持人黃帝穎律師、「寶島新聲」廣播節目主持人許慧盈(MOMO)邀約訪談並大力推薦。

　　本書或許稱不上完美的巨著，但絕對是真實地呈現柯總召和我們團隊及支持台灣希望未來的所有夥伴及團體，這些年來為台灣司法改革的點滴努力。我們努力在遊說、協商、促成法案成功立法的忠誠奉獻，希望本書不僅做為我擔任國會助理生涯上的紀錄，也能夠讓外界能更全面及深入地認識國會的運作與生態。