年金制度與社會保障：臺灣與世界主要國家制度的介紹

第二章 年金保障的思維

前言

社會保障為人民自國家獲取社會安全的基本權利。此概念，可溯及一七八九年法國大革命的《人權宣言》所揭櫫自由、平等、博愛的價值，及其後一七九三年制定的《雅各憲法》強調在「社會全體成員的生存保障」的「公民社會權」，強調對貧困及弱勢生存權益的積極保障。隨著時事推移及制度創新，社會保險成為社會保障的具體政策。社會保障在營造一個有助公民健全成長與發展的社會環境，使人民面對生育、養育、保育、療育、教育、勞動、合理住宅需求與財產形成時的安全保障，在生命發展歷程中，得以獲致生活機會均等、教育機會均等以及就業機會均等之保障，成人有一公平競爭的立足點平等。繼而，個人人格得以自由、健全開展，勞動品質得以提升，職業生涯得以發展，公民的基本權益皆能有適當的制度保護。進而社會得以獲致一個增進勞資關係、維護社會安定、穩定經濟成長，以及健全民主法治體制的生活環境。

壹、實施年金的背景

依據社會福利先進的發展，社會保障理念的形成，是針對於弱勢者的人道精神的實踐外，亦且肇因於對公民權（civil rights）的體現，以期能彌補自由權與財產權的缺陷，以避免財富過度集中於少數人，而形成貧富不均與社會不公，影響多數人的生存、健康、教育、工作、住宅與財產形成等權益，以及人性尊嚴、人格發展等無法獲得應有的保障。

借鑑福利先進國家的安全制度，社會保障的功能，不僅是基於人道精神，以社會共同體作為發展根基，維護人性尊嚴與人格發展，使人民不因國籍、種族、膚色、性別、宗教、政治、職業、身家背景或貧富等因素而受到質量上之限制或差別待遇，並顧及社會秩序，解決社會結構所衍生的社會問題，同時是落實公平與正義原則，以實現均富、安和社會的積極作為。基於社會保障觀念及福利先進國家的實踐經驗，社會保障具體涵蓋：生存權、健康權、受教權、工作權、住宅權以及財產形成權。

法國學者Alain Euzeby 強調：「社會安全是現代國家對民眾不可或缺的責任（Social security: Indispensable solidarity）。是以，在增進所得重分配、消除社會不平等、保障民眾權益、以及促進社會經濟發展等的考量下，社會保障制度的建構重心，多著墨於勞動者福利，而以勞工福利為基準，以形塑社會保障體系，並藉以鞏固整體社會保障制度的基礎。先進國家之所以實施年金制，有三項歷史背景因素：

第一，工業化雖促使經濟發展，但導致貧富差距和失業問題。

第二，隨著大家庭式微小家庭興起，導致老年安養成為問題。

第三，由於民主政治及人權的提升，國家實施社會福利政策。

隨著人口高齡化，預期壽命延長，為了使退休後的生活維持在一定的品質，年金保障強調的是在勞動期間，將所得的一部分予以儲蓄，以為年老的生活做準備，使退休後有基本的資源可供生活使用。年金保障中的社會保險、職業年金和商業年金多是構築於該思維的具體作為。

貳、年金保障的學理

社會保障係屬國家政策的重要內涵，正如同我國憲法於「基本國策」中即有「社會安全」專節揭示對社會保障的內容，檢視其基本的理念係建構在社會連帶責任（social solidarity）的基礎上。在許多福利先進國家，積極推動年金保障制度，關注社會保障並非政府的經濟負擔（economic burden），更非是一種消耗經費（squanders wealth）的作為，是具所得再分配的功能，且足以促進社會連帶責任的功能，年金給付已成為其最大的社會安全支出項目。以歐盟為例，二十三個高所得的國際經濟合作開發組織（OECD）國家平均公共年金支出已超過國內生產毛額（GDP）之百分之十（Palacios and Pallares-Miralles, 2000）。年金保障具有社會政策的功能，為政府推動社會安全保障時的不可或缺的責任。因此，各國政府在進行社會保障的制度時，須考慮該功能的存在價值。年金已成為各國社會安全體系中最重要的制度。

年金保障，依其所植基理念的不同，在權益內容上有明顯的差異。根據OECD 的建議於老年所得保障制度，提供給付給退休者，以維持其老年經濟安全。年金保障論及福利資源分配時，採取「公正」、「公平」、「正義」等原則。所謂公正係指不偏不倚的分配。

所謂公平乃係合理的分配，亦即家庭所得較低者，給予比例上較多的分配；反之，家庭所得較高者，給予比例上較少分配。

所謂正義，福利資源分配是特別有利於弱勢者，對處於不利處境者，給予有利分配，並排除對強勢者之分配。

第二章 年金保障的思維

前言

社會保障為人民自國家獲取社會安全的基本權利。此概念，可溯及一七八九年法國大革命的《人權宣言》所揭櫫自由、平等、博愛的價值，及其後一七九三年制定的《雅各憲法》強調在「社會全體成員的生存保障」的「公民社會權」，強調對貧困及弱勢生存權益的積極保障。隨著時事推移及制度創新，社會保險成為社會保障的具體政策。社會保障在營造一個有助公民健全成長與發展的社會環境，使人民面對生育、養育、保育、療育、教育、勞動、合理住宅需求與財產形成時的安全保障，在生命發展歷程中，得以獲致生活機會均等、...

社會安全的目的，在於由國家保障所有國民能獲得基本生活的保障。

基本生活保障體系，是由政府與民眾合力建置的社會架構，在這個架構當中，不管是政府、企業或民眾個人，均各有其應該扮演的角色。作為國家公共政策的推動者，應確立清楚的責任分際與制度規範，以為大家共同遵行的準則，是重要職責。為因應全球人口老化的挑戰，對社會保障產生了相當大的壓力，其中特別是在因應退休危機所引起的「退休所得（retirementincome）」議題。

社會保障的目的是為克服所有人生活上的不安定，將個人無法承擔的各種社會風險，以國家為主體予以保障。所謂社會風險不是指因個人的怠慢或過失而引生的風險，而是指個人無法承擔或對應，或不宜由個人對應的風險而言。工業化國家老年年金制度的實施已有長久的歷史，其在制度類型、保障對象、給付條件、給付水準及財務處理方式等均不斷調整，以因應環境變遷之需。惟人口老化的持續發展，未來可能導致制度的崩潰，因此最早發生人口老化問題的許多工業化國家，年金制度的改革已更加快速而激烈。

為確保未來能有適足、具彈性、可長可久的年金制度，歐洲各國正倡導以提高就業率增加年金制度之收入，並以延後退休年齡減少制度的支出，晚近的改革措施尚包括：提供勞動者持續工作的誘因、增加對非傳統工作型態勞工的保護、減少年金制度中不利女性的條款、年金制度更加透明化等；此外亦間有採行財務處理方式的調整或制度類型的改變者。臺灣老年經濟保障制度採俾斯麥模式，屬分立制，隨著老人人口正以極快的速度成長，勢將衝擊經濟發展、政府財政、勞動力供需，如何籌謀、建立可長可久的年金保障制度，工業化國家研擬之各項策略，包含實施原則、目的、欲達成之目標、制度定位、政府與個人角色、可用資源等值得參考借鏡。美國學者Richard Jackson 在其〈全球退休危機（The Global Retirement Crisis）〉中提及：未來數十年以後，歐洲、日本與北美的人口快速老化現象，勢將嚴重衝擊整個世界經濟體制。亦即長壽社會或者是退休危機未來將不僅影響到現有的社會安全制度，並且對於政府財政與世界經濟都亦將造成危機。隨著各國人口持續老化，年金的支出會繼續膨脹，年金財務的平衡也將更加難以維繫。因此，從一九八○年代以來，各國莫不將年金改革視為社會安全制度發展中最為迫切之議題。現有的老年經濟保障制度已面臨新的危機與挑戰。這些危機與挑戰包括政府財政的惡化、政治性的風險（political risks）、人口的衝擊（demographic shocks）、通貨膨脹，以及越來越多老年貧窮的問題等，而這些都是所有福利國家所面臨的不確定因素與改革的重點。近年來，包括福利先進的歐美國家、發展中的拉丁美洲國家、經濟轉型的東歐國家、以及被視為福利後進的東亞國家，均紛紛對其年金制度進行重要的改革。倘若適時提出有效的改革措施，則仍能避免財政與經濟上的困擾。因此，年金改革（Pension Reform）議題已成為二十一世紀所有福利國家中最重要且最迫切的問題，各國政府理應落實年金的改革工程，以保障老年的經濟安全。

各國政府相繼推動年金制度的改革措施，以保障老年的經濟生活安全。世界銀行（world bank）於一九九四年針對老人經濟保障議題，提出「避免老年危機（Averting the Old Age Crisis）」研究報告，認為可經由三種制度功能及方式對應，即再分配（redistribution）、儲蓄（saving）及保險（insurance）三層保障：

第一層在強制法定公共制度實施社會保險、社會救助或社會津貼來減少老人貧窮問題；

第二層以健全員工退休金制度；

第三層保障則為鼓勵式個人保險。

在三種保障方式下以解決晚年經濟風險（World Bank,1994）。根據經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）的統計，全球已有超過一百七十個國家與地區實施老年所得保障制度，提供給付給退休者，以維持其老年經濟安全。

對社會安全制度的選擇和設計，實際上是對其相應的經濟制度的選擇和設計，社會保障制度在某種意義上就是社會經濟體制的表現，因為社會保障和社會福利制度是一國經濟制度的體現，不僅涉及到養老、失業、殘障和醫療等運作，還關係了教育、住宅、衛生等全體社會成員利益的需求，涉及到金融（養老金的營運）、銀行（金融銀行體制）、財政（財政預算）和勞動力市場制度等國民經濟運行成效。

為解決社會與經濟變遷下生活保障問題，老人經濟安全的持續性定期給付，在西方工業化國家從十九世紀之公共年金（或法定年金）開始，到二十世紀中期已大致完備，在制度實施類型上，涉及各國政治、社會、意識形態、歷史傳承等因素，大致可分為社會保險制、強制儲蓄制、稅收制、市場制、民營制等，對保障老年經濟安全各有優劣。但福利國家建構老年年金制度的理論基礎，仍在強調國家政策的干預，透過社會安全制度的實施，保護人民免於人生風險的威脅，尤其是晚年退休後經濟不安全的困境，提供百姓免於貧窮的匱乏及風險的保障。

面對老化現象與扶養率增加（ageing and increasing dependency）在各國正呈現顯著的趨勢。因此，如何規劃出一套對老年人提供適當的生活水準，而能使其他階層人口不致於承擔無法負荷費用的年金保險制度，將成為社會各界所關注的主要議題。預期人口老化的結果，各項與老人有關之社會福利支出勢必快速增加，此包括醫療保健支出、長期照護支出、福利服務支出、救助支出、退休支出……等。臺灣的年金問題面向較其他國家複雜，亟需找到可資借鑑的制度。原因是，我們除了有世代不公的問題，還有不同職業別在制度演化過程中積累的偌大差異必須面對。根據OECD 的統計分析，社會福利支出中尤以老人之經濟安全支出最為龐大，且該趨勢將持續（OECD, 2003）。經濟學家N. Barr 有言：「政府不可能對於提供年金制度的責任完全置身於外。」我國年金制度改革首先要解決的，是潛藏負債所產生的世代不公問題。與先進國家比較，臺灣的問題主要是公教人員相較於勞工的退撫給付的所得替代率偏高、而繳費比率中相對的是由國庫撥繳，形成已退休和即將退休的世代繳交的保費較少、卻領取較多年金；相對地，下一個世代必須繳更高的保費，才足以確保支付上一代的年金，維持制度的運作。因此，如何有效解決年金制度的危機，年金改革的推動工作關乎到社會安全制度的永續發展。

基於對退休金重要性的認知及興革作為，宜借鑑先進國家已發展成熟的退休金制度，強調退休金制度的重要性以喚起政府及企業界的重視。針對不同世代之間、不同職種之間必須找到一個平衡點，以裨益年金制度的健全發展。

社會工作著眼的為社會實踐，期望能拋磚引玉引發更多專業探討、關懷與行動，有助導引並提升我國社會安全保障的實務運作，使「年金保障」具體的體現。感謝秀威資訊科技公司及實踐大學出版組的玉成，方能完成這本著作。知識分子常以「金石之業」、「擲地有聲」，以形容對論著的期許，本書距離該目標不知凡幾，唯因忝列杏壇，雖自忖所學有限，腹笥甚儉，然常以先進師長的著作等身，為效尤的典範，乃不辭揣陋，敝帚呈現，尚祈教育先進及諸讀者不吝賜正。

葉至誠 謹序

社會安全的目的，在於由國家保障所有國民能獲得基本生活的保障。

基本生活保障體系，是由政府與民眾合力建置的社會架構，在這個架構當中，不管是政府、企業或民眾個人，均各有其應該扮演的角色。作為國家公共政策的推動者，應確立清楚的責任分際與制度規範，以為大家共同遵行的準則，是重要職責。為因應全球人口老化的挑戰，對社會保障產生了相當大的壓力，其中特別是在因應退休危機所引起的「退休所得（retirementincome）」議題。

社會保障的目的是為克服所有人生活上的不安定，將個人無法承擔的各種社會風險，以國家為主體予以保障。...

序 言
簡 介

第 一 章 年金保障的概述
壹、年金的社會背景
貳、年金保險的意涵
參、年金保險的類別
肆、國民年金的內涵
伍、職業年金的內涵
陸、臺灣的社會保險

第 二 章 年金保障的思維
壹、實施年金的背景
貳、年金保障的學理
參、福利經濟學理論
肆、國家干預理論
伍、自由主義理論
陸、計畫經濟理論

第 三 章 年金保障的模式
壹、年金保障的種類
貳、年金保障的方式
參、年金保障的功能
肆、年金保障的發展

第 四 章 年金保險規劃
壹、年金的保障結構
貳、可攜年金的意涵
參、年金的運作原則
肆、年金管理的風險
伍、年金監管的借鑑

第 五 章 年金制度財源籌措
壹、年金保險資金的管理
貳、年金保險資金的籌集
參、年金保險資金的借鑑

第 六 章 稅收制年金保障─瑞典年金制度
壹、瑞典養老年金發展歷程
貳、瑞典養老年金基本體系
參、瑞典養老年金興革作為
肆、對我國構建年金的啟示

第 七 章 稅收制年金保障─荷蘭年金制度
壹、荷蘭年金制度的起源
貳、荷蘭年金制度的發展
參、荷蘭年金制度的內容
肆、荷蘭年金制度的特點
伍、荷蘭社會保障的啟示

第 八 章 社會保險制的年金保障─英國年金制度
壹、英國社會保障制度的形成
貳、英國年金保障制度的內容
參、英國年金保障制度的挑戰
肆、英國年金保障制度的改革

第 九 章 社會保險制的年金保障─德國年金制度
壹、德國年金制度的起源
貳、德國年金立法的背景
參、德國年金制度的發展
肆、德國年金制度的內容

第 十 章 市場制的年金保障─美國年金制度
壹、美國年金制度的萌芽
貳、美國年金制度的建立
參、美國年金制度的內容
肆、美國年金制度的借鑑

第十一章 民營制年金保障─智利年金制度
壹、智利年金制度的發展
貳、智利年金制度的特色
參、智利年金制度的改革
肆、智利年金制度的借鏡

第十二章 多元制年金保障─日本年金制度
壹、日本年金制度的歷史發展
貳、日本年金保障制度的特點
參、日本年金保障制度的改革
肆、日本年金保障制度的借鑑

第十三章 公積金制年金保障─新加坡制度
壹、新加坡的社會保障
貳、公積金制度的實施
參、公積金制度的分析
肆、公積金制度的借鑑

第十四章 年金保險與社會公義
壹、經濟安全保障體系
貳、西方年金改革借鑑
參、年金改革主要措施
肆、年金制度發展趨勢

第十五章 國民年金與社會保障
壹、國民年金的建制歷程
貳、國民年金的保障內容
參、國民年金的保障特色
肆、國民年金待突破之處

第十六章 職業年金與社會保障
壹、職業年金的作用
貳、職業年金的類型
參、建立年金的原則
肆、職業年金的管理

第十七章 勞保年金與社會保障
壹、勞工保險目的及意義
貳、勞工保險年金的內容
參、勞工保險年金的特性
肆、勞工保險年金的興革

第十八章 老農年金與社會保障
壹、老年農民福利年金的起源
貳、老年農民福利津貼的內涵
參、老年農民福利津貼的檢討
肆、老年農民福利津貼的策勵

第十九章 公保年金與社會保障
壹、公教保險制度的現況
貳、公保年金化規劃方案
參、公保年金化規劃作為
肆、公保年金化後的效益

第二十章 年金發展與社會保障
壹、年金制度的意義
貳、養老年金的發展
參、年金保障的風險
肆、年金制度的策勵

參考書目

序 言
簡 介

第 一 章 年金保障的概述
壹、年金的社會背景
貳、年金保險的意涵
參、年金保險的類別
肆、國民年金的內涵
伍、職業年金的內涵
陸、臺灣的社會保險

第 二 章 年金保障的思維
壹、實施年金的背景
貳、年金保障的學理
參、福利經濟學理論
肆、國家干預理論
伍、自由主義理論
陸、計畫經濟理論

第 三 章 年金保障的模式
壹、年金保障的種類
貳、年金保障的方式
參、年金保障的功能
肆、年金保障的發展

第 四 章 年金保險規劃
壹、年金的保障結構
貳...