兩岸最前線：從海陸大戰到海陸休兵

名人推薦：●前海基會副董事長 馬紹章

●淡江大學中國大陸研究所所長 張五岳

●亞太和平研究基金會董事長 趙春山

●前國安會秘書長 蘇起

第二章　回顧：海陸互動

第一節　路線之爭海陸大戰―李登輝執政時期

一、國內政治因素

（一）主流非主流之爭

1988年1月13日蔣經國逝世，由李登輝接任總統，為體現黨政一元領導，中國國民黨在1月20日的中常會上，由當時行政院長俞國華提案，通過李登輝擔任代理黨主席，預計7月在十三全會正式真除。但蔣介石遺孀蔣宋美齡在此時致函國民黨秘書長李煥，信中認為黨內並無強有力領導，主張循孫中山逝世時的先例，由中常委輪流主持中常會。李煥與俞國華、總統府秘書長沈昌煥商議後，向李登輝報告新的事態變化，代理主席計劃決定延至27日；然而26日中常會前夕，蔣經國子蔣孝勇仍然自稱奉蔣宋美齡之命與俞國華聯繫，再次表達應該在蔣經國國喪期滿後，再討論代理主席的問題1。不過，27日的中常會仍然照常舉行，30名中常委聯署推舉李登輝出任代理主席案，扣除請假者，共27名中常委起立通過。1988年7月中國國民黨舉行十三全大會，李登輝當選黨主席，掌握黨務系統權力的李煥以第一高票當選中央委員，而時任行政院院長的俞國華卻落居35名，國民黨內因此傳出要求內閣改組的耳語。但李登輝仍續提李煥擔任國民黨秘書長，並支持俞國華續任行政院長，同時，也將內閣大幅改組，換上自己人馬，一些部門特別是外交、財經等都直接歸李登輝指揮。當時的內閣改組成員共17人，年齡都在50歲左右，學歷較高，其中有10人具有博士學位、7人是臺籍、8人是中常委，許水德、蕭天讚、「四大公子」錢復、陳履安、連戰、沈君山全部入閣。經調整的內閣成員，不少年輕、政壇資歷尚淺、與國民黨大老瓜葛不深，代表李登輝權力交班的想法。但隨後在立法院79會期總質詢期間，立委吳春晴在質詢時表示俞國華涉及包養酒家女，在政壇引起風波，俞國華最終在1989年5月遞出辭呈，李煥接任。李登輝多年後說，俞國華下台背後的操盤手是李煥2，背後代表的是國民黨務系統內的非主流勢力。

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第三章　觀察：海陸磨合

第三節　 人的因素漸淡，目標互動制度化

―馬英九執政時期

一、國內政治因素

馬英九2008年挾高聲望執政，民眾對國民黨執政下的經濟發展有所期待，對兩岸復談、經濟合作、加強交流的看法也趨向正面，但2009年8月6日莫拉克颱風襲臺造成重大傷亡，馬英九政府救災效率不彰，引起批評。自此，馬英九政府民調支持度持續下降；加上國內經濟發展不振、房價物價高漲，薪資卻一再調低，國內民眾對政府的不滿，連帶影響對馬英九政府兩岸政策的支持度。2012年中華民國第13屆總統選舉，主張兩岸繼續深化經貿合作、建立制度化協商，馬英九再度連任，但國內經濟狀況沒有顯著好轉，馬英九的民調支持度仍然持續低迷，在執政黨偏弱的情況下，在野黨強力批評兩岸政策傾中失衡，國內對兩岸政策的看法也開始出現兩極化的分歧。

馬英九執政時期兩岸簽署協議快速增加，至今已達23項協議，內容涉及經濟、民生、司法、政治等，使立法與行政在兩岸議題上的互動變得相當重要。馬英九執政初期，國民黨在立法院佔絕對多數，兩岸協議也多集中在爭議較小的民生、經濟議題，因此，當時立法機關的監督權並不相當凸顯。但到馬英九第二任期，民意支持度下滑，兩岸簽署協議議題也愈趨複雜，立法機關與行政機關的互動變得較為緊張，雙方在兩岸協議應送立院審議或備查、是否接受更多實質監督問題，有過多次衝突。

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第四章　分析：海陸分工

陸委會與海基會的從屬關係，在一開始即有法源依據。據臺灣地區與大陸地區人民關係條例第4條等相關條文、民法第32條及陸委會組織條例第3條規定，陸委會對海基會的業務有指示、監督的權責。陸委會也與海基會簽訂委託契約，處理兩岸談判、文書查證等涉及公權力事項，雖隨著兩岸關係變化有所增訂，但基本上都有明確規定。因此，在探討陸委會與海基會互動關係時，更多的是實際執行面的問題。如李登輝時期的陸委會與海基會，雖有相關條文訂出規範，但在執行時，如何詮釋雙方定位與關係，則又出現不同看法。

在制度沒有太大改變的情況下，陸委會與海基會的互動在各個時期，仍有不同變化，本章節試就李登輝、陳水扁、馬英九三位總統執政時的海陸互動，做檢視與比較。

李登輝執政時期，陸委會與海基會相繼成立，兩岸開始就事務性議題開啟協商談判，但應對當時中共對兩岸政治談判的期待，陸委會對談判顯得小心，加上國內與在野黨的監督，相較海基會在前線的積極思維，雙方因職務認知不同、授權體會不同、對兩岸關係的期待不同、溝通不良等差異產生機關間的衝突。本文列舉7項指標中，李登輝執政時期共有國內政治情勢、兩岸關係、大陸政策、兩岸談判方式等4項指標，可窺知陸委會與海基會當時的互動關係。

綜觀幾項指標，李登輝時期的陸委會與海基會互動受到兩岸關係及大陸政策的影響甚深，而國內政治情勢又相當程度地影響當時政府的大陸政策，加上兩岸剛開始接觸談判，經驗尤其不足，當時的陸委會與海基會關係也是衝突最多的時期，在短短3年內，海基會共經歷4位秘書長，與陸委會主委黃昆輝，都有或輕或重的台面上爭執。

第二章　回顧：海陸互動

第一節　路線之爭海陸大戰―李登輝執政時期

一、國內政治因素

（一）主流非主流之爭

1988年1月13日蔣經國逝世，由李登輝接任總統，為體現黨政一元領導，中國國民黨在1月20日的中常會上，由當時行政院長俞國華提案，通過李登輝擔任代理黨主席，預計7月在十三全會正式真除。但蔣介石遺孀蔣宋美齡在此時致函國民黨秘書長李煥，信中認為黨內並無強有力領導，主張循孫中山逝世時的先例，由中常委輪流主持中常會。李煥與俞國華、總統府秘書長沈昌煥商議後，向李登輝報告新的事態變化，代理主席計劃決定延至27日；然...

兩岸關係是一部戲劇化的近代史，自1949年分治，關起門來各自發展，到1987年，百萬老兵對故鄉的思念讓兩岸首度有了接觸，從隔絕到交往、又從對峙到緩和；民間接觸引導兩岸高層對話，逐漸形成今日的兩岸關係。因應兩岸關係需要也形成今日陸委會授權，海基會談判簽署協議的兩岸政策交流機制。但目前看似運作順暢的陸委會與海基會，其實經歷過長時間的紛爭與磨合，形成現今兩岸關係中的主要核心。

在兩岸政府的授權之下，海基會與大陸海協會於1991年底展開正式的接觸與協商，1993年4月，兩岸兩會的最高負責人在新加坡舉行了歷史性的「辜汪會談」並簽署四項協議，是兩岸建立以對話協商解決交流問題的濫觴。其後兩岸政府也持續透過此一管道進行多次談判，雙方制度化協商的機制逐步確立。

海基會由政府掌控董監事會，唯一功能來自於政府委託授權，每次談判前都需陸委會頒發授權書。海基會不是官方機構，卻比照官方機構，因此其運作過程中常面臨結構性的困境。海基會與陸委會因「制度」的缺失加上「人事」問題，使最該合作無間的陸委會與海基會在成立初始就衝突不斷，一度被媒體戲稱為「海陸大戰」。

「海陸大戰」在李登輝執政時期最為嚴重，陸委會與海基會的紛爭，其實是執政黨內派系糾葛的縮影。李登輝執政時期，總共經歷5位陸委會主委、5位海基會秘書長，由黃昆輝擔任陸委會主委時紛爭最烈，3位海基會秘書長先後去職，當中不少人與黃昆輝都有過衝突。

陸委會與海基會的關係，在李登輝時期最受「人」的因素影響。肇因於當時的國內政治因素、兩岸關係，但最重要的，兩機構成立初始磨合劇烈，許多議題尚無制度規範，也未有依循的處理原則，主事者的不同性格，對海陸關係有決定性的影響。

2000年政黨輪替後，民進黨執政，兩岸關係就成為陸委會與海基會關係的最重要因素。當時兩岸官方接觸極少，大陸方面拒絕與海基會協商談判，海基會的功能大幅下降，卻也因業務減少，與陸委會的關係逐漸穩定，沒有太多紛爭。

到2008年馬英九贏得總統大選，推動兩岸復談，海基會也得以順利運作，發揮民間機構應有的機動性，但同時，兩岸制度化協商逐漸趨向制度化與專業化後，隨著兩岸協商議題愈來愈深入專精，臺灣官員已經可以保留職銜，直接上桌談判，海基會的角色漸漸淡化，重要性開始逐步降低。

相較李登輝時期在合作中頻生衝突的海陸關係，馬英九時期的陸委會與海基會轉變為從屬關係，陸委會作為海基會的主管機關，在建立陸委會與國台辦的直接溝通管道後，海基會的功能限縮，以兩岸交流服務為主，雖然兩岸礙於主權問題，海基會目前仍是無可替代的白手套，但角色與功能的轉化，使未來海基會可能縮編、甚至成為徒具招牌的平台。如何轉型，將是海基會勢必要面對的問題。

陸委會與海基會關係雖在馬英九執政時期高度制度化，稍微消除「人」的變數，但在兩岸協商範圍更廣更專業的當下，陸委會與兩岸協議相關部會的互動與合作將更加重要，海陸關係，將不再是兩岸關係的重要變數或觀察指標了。

從李登輝、陳水扁時期到馬英九時期，海陸關係由合作中的衝突，轉變為現今的從屬關係，各有不同的互動型態與問題。本書擬從歷史角度爬梳陸委會與海基會在各個階段產生的磨合，探討衝突的原因及造成的結果，如何改變陸委會與海基會之間的定位與屬性，並進一步影響今日陸委會與海基會的互動模式與其定位職掌。文中，訪談共9位曾分別在三個政府時期、擔任陸委會與海基會高階職務的受訪者，其中，有2位陸委會主委、1位陸委會副主委、1位海基會董事長、5位海基會秘書長。經由當事人現身說法，或許讀者能從中讀出更多不見於文獻中的海陸關係。

本書由我的碩士論文「陸委會與海基會關係研究」構成，過程中，指導老師蘇起老師提供許多意見，不僅於學術，也在做人處世與人生規劃上，給我動力。

感謝海基會前副董事長馬紹章，與蘇起老師一起為我作推薦序，長期在海基會任職，馬紹章對海陸關係、甚至兩岸關係，自有其獨到犀利的見解。

淡江大學中國大陸研究所所長張五岳老師給學生的幫助遍及學術與生活，包括我在內的大陸所學生因張老師的關係，成長飛速。張老師講求效率，我卻是最沒效率的學生之一，感謝張老師時時督促，在關鍵時刻伸出援手，我才能完成這本書。

書中的9位受訪者都是在數個領域卓有成就的人物，感謝他們對我訪前與訪後的信任，無私分享自身獨有的經歷與針貶現在的視角，因為他們的參與，這本書也隨之有了價值。

從論文的第一個字到這本書的最後一個字，是一段不短的路途，在一步步成長的過程中，兩岸研究學界、兩岸新聞界的諸多先進與前輩，以他們各自的風采給予我養分；若能再往前溯及，東華中文系的多位師長，告訴我何為學問的高度，並教會我觀察這個世界的態度。

感謝秀威為我初期規劃的伊庭，以及盡責、比我有效率千百倍的國維。另外特別感謝不願具名的C先生，沒有他，就沒有這本書。

兩岸關係是一部戲劇化的近代史，自1949年分治，關起門來各自發展，到1987年，百萬老兵對故鄉的思念讓兩岸首度有了接觸，從隔絕到交往、又從對峙到緩和；民間接觸引導兩岸高層對話，逐漸形成今日的兩岸關係。因應兩岸關係需要也形成今日陸委會授權，海基會談判簽署協議的兩岸政策交流機制。但目前看似運作順暢的陸委會與海基會，其實經歷過長時間的紛爭與磨合，形成現今兩岸關係中的主要核心。

在兩岸政府的授權之下，海基會與大陸海協會於1991年底展開正式的接觸與協商，1993年4月，兩岸兩會的最高負責人在新加坡舉行了歷史性的「辜汪會談...

推薦序　海陸故事是兩岸關係的縮影／蘇起
推薦序　從小茶壺到大棋盤／馬紹章
前言

第一章　大陸事務專責機構的編制、定位與任務
第一節　國安會
第二節　國統會
第三節　行政院大陸委員會
第四節　海基會
第五節　陸策組與跨黨派小組

第二章　回顧：海陸互動
第一節　路線之爭海陸大戰―李登輝執政時期
第二節　兩岸冷凍海陸休兵―陳水扁執政時期
第三節　兩會復談建立制度―馬英九執政時期

第三章　觀察：海陸磨合
第一節　油門或煞車，海陸的授權拉鋸戰―李登輝執政時期
第二節　中共抵制，失去存在感的海基會―陳水扁執政時期
第三節　人的因素漸淡，目標互動制度化―馬英九執政時期

第四章　分析：海陸分工

第五章　陸委會、海基會高階職務受訪者訪談記錄

推薦序　海陸故事是兩岸關係的縮影／蘇起
推薦序　從小茶壺到大棋盤／馬紹章
前言

第一章　大陸事務專責機構的編制、定位與任務
第一節　國安會
第二節　國統會
第三節　行政院大陸委員會
第四節　海基會
第五節　陸策組與跨黨派小組

第二章　回顧：海陸互動
第一節　路線之爭海陸大戰―李登輝執政時期
第二節　兩岸冷凍海陸休兵―陳水扁執政時期
第三節　兩會復談建立制度―馬英九執政時期

第三章　觀察：海陸磨合
第一節　油門或煞車，海陸的授權拉鋸戰―李登輝執政時期
第二節　中共抵制，失去存在感的海基會―陳...