地方消滅︰地方創生的理論起源

第一章　極點社會來臨──八九六個地方可能消失的衝擊

●少子化越演越烈

日本正式邁入「人口減少時代」。人口減少起因於出生數減少，也就是所謂的「少子化」。其主因為「不婚化」、「晚婚化」等「結婚行為」的變化，以及「出生率」下滑。日本的非婚生子女非常少，因此「結婚行為」的變化對人口影響甚鉅。

過去日本的女性生產以二五～二九歲為主。然而二五～二九歲的女性未婚率自一九八五年超過三○％，到了二○一○年更是超過六○％。由此可知二○～二九歲女性的生產率大幅下滑。另一方面，三○～三九歲女性的生產率提升許多，但仍無法彌補前者造成的缺口。

觀察近年的情況，會發現二○一三年的出生率為一．四三，而出生數約為一○二萬九千八百人（圖１－１）。日本的出生率於二○○五年跌至一．二六後逐年回升，但出生數仍持續減少。這段期間出生率的提升，是拜三五～四五歲女性的生產率增加之賜。然而未來是否能繼續依賴三五～四五歲的女性，未有定數。就日本人口結構來看，一九七一～一九七四年的「第二次嬰兒潮世代」為近年的高峰。其中，一九七四年出生的人到了二○一三年也已三九歲，可以想見二○一三年後的女性數量不會更多，只會更少。也就是說，即使未來出生率提升，出生數仍會減少，無法解決人口減少的問題。日本的少子化問題一發不可收拾。

●出生率回升越快越好

日本的出生率這麼低，要提升至人口替代水準（使人口持平的出生率）很困難。日本的人口替代水準為二．○七，考慮到人口替代水準可能因出生動向等因素而變動，加上人口的國際移動等條件，本書將日本的人口替代水準提升為二．一。假設到了二○三○年，日本的出生率能回升至二．一，人口減少的情況就會解除。即使如此，人口必須等到二○九○年──也就是六○年後──才會恢復穩定，停留在九千九百萬人。這種情況符合慣性法則。少子化問題已影響日本數十年，尤其是鄉下。這是日本的人口減少為何如此嚴重的原因。

我們面對此情況，必須立刻採取行動。除了冷靜接受嚴峻的預測，也必須盡早提出有效對策。

比如說，若我們能提早五年，也就是二○二五年將出生率提升至二．一。那麼到了二○九○年，日本的總人口就會比方才的數字再多三百萬人，也就是一億兩百萬人。相反的，若我們延後五年，也就是二○三五年才將出生率提升至二．一，那麼到了二○九○年，日本的總人口就會停留在九千六百萬人。

單純計算一下：出生率延後五年才達到人口替代水準，未來的穩定人口數就會減少三百萬人。不僅如此，若二○五○年才將出生率提升至二．一，那麼人口減少的情況得等到二一一○年才會解除。而且穩定人口數也會減少至八千七百萬人。相信不用說各位都知道，只要出生率低於二．一，日本的人口減少問題就無法改善。

以疾病比喻，人口減少問題就像慢性病。無法簡單痊癒，但只要盡早改善體質，治療效果就能提升。

●人口減少三階段

讓我們來看一下，未來日本的人口減少將如何發展。

表１－１根據社人研「日本將來預估人口」〔二○一二年一月〕」的數字製作。二○一○年，日本的總人口超過一億兩千八百萬。再這樣下去，日本的總人口將於二○四八年下滑至一億，並於二一一○年跌破五千萬。

圖１－２簡單以數字呈現人口減少的過程。觀察這張圖會發現，二○一○～二○九○年，十四歲以下的「幼年人口」、一五～六四歲的「工作年齡人口」將持續減少。相對的，六五歲以上的「老年人口」會增加至二○四○年並微幅增減數年。到了二○六○年，老年人口也會減少。結果將造成日本總人口緩慢減少至二○四○年，爾後就會開始迅速減少。

日本的人口減少預計會經過下列三個階段：二○四○年前的第一個階段是「老年人口增加＋工作年齡與年幼人口減少」、二○四○～二○六○年的第二個階段是「老年人口持平＋工作年齡與年幼人口減少」，至於二○六○年後的第三個階段則是「老年人口減少＋工作年齡與年幼人口減少」。

●城鄉差距造成「人口移動」

根據上述資料，日本人口將於二○四○年後大幅減少。

然而值得注意的是，人口減少三階段是以日本整體為對象。若個別觀察，會發現不同區域的情況相差甚遠。大都市或地方政府所在城市，現在或許處於第一階段；但許多地方早在三○甚至五○年前就有人口減少的問題，因此可能已處於第二或第三階段。「人口減少」問題絕非「未來」，而是「現在」（圖１－３）。

城鄉會有如此巨大的差距，起因於日本獨特的「人口移動」。

戰後，日本人口曾三次大量自鄉下移入城市。

第一次是一九六○～一九七○年前半的高度成長期。一九六一年，城鄉的經濟力差距來到高峰（二○一四年《通商白書》），大量年輕人自鄉下移入三大都市圈（東京圈、關西圈與名古屋圈），成為重化學工業的勞工。

另一方面，一九七○年代第一次石油危機爆發，而日本經濟從高度成長期轉為穩定成長期。加上工廠自大都市遷至地方，經濟力的城鄉差距得以縮小，使許多人自都市返回故鄉（Ｕ字迴轉）、移入地方政府所在地的（Ｊ字迴轉）。關西圈、名古屋圈的人口則因人口移出等情況而持平。

第二次人口移動發生在一九八○～一九九三年，歷經泡沫經濟時期。儘管當時東京圈的服務業、金融業等產業顯著成長，但地方的重化學工業則因日幣升值而陷入窘境。此事導致經濟力的城鄉差距逐漸擴大，使人口流入東京圈。反觀關西圈、名古屋圈的人口仍持平，增減幅度較小。

隨著泡沫經濟於一九九三年瓦解，東京圈、地方政府所在城市的景氣變差，經濟力的城鄉差距也就縮小了。同時，人口也開始回流至地方。

第三次人口移動發生在二○○○年後，因日幣升值衝擊製造業、公共事業減少、人口減少等情況，使地方經濟與就業情況惡化。因此年輕人再次自鄉下移入東京圈，而此趨勢一直持續到現在（圖１－４）。

值得留意的是，一直持續到現在的第三次人口移動，與第一次、第二次的性質有所差異。第一次、第二次的人口移動起因於大都市的就業規模擴大，也就是所謂的「拉型」；而第三次人口移動則起因於地方的經濟、雇用力下滑，也就是所謂的「推型」。

儘管包括非正式員工增加等，大都市的就業機會亦非充滿吸引力，但日幣升值迫使製造業移往海外、公共事業減少導致建設業銳減、高齡者等人口減少造成消費力低迷，年輕人在地方找不到工作而被迫外流。這象徵著地方的就業規模已逐漸瓦解，並走上「消失」一途。

●年輕人移入大都市加快人口減少的速度

自鄉下移入大都市的人口，累積至今約有一一四七萬人（一九五四～二○○九年），數量龐大。此人口移動的特徵在於──移動的幾乎都是年輕人。若將正值適育年齡的年輕人視為「人口再生產力」，等於自鄉下外流的不只是人口，而是「人口再生產力」──這是地方人口減少且速度驚人的主因。

另一方面，大都市儘管因年輕人移入而人口增加，但非理想的成家環境。因此自鄉下移入大都市的年輕人的生產率遲遲沒有起色。一如日本首次結婚的年齡上升所示，不只環境不適合成家，自鄉下移入大都市的年輕人亦無法獲得雙親等長輩支援。加上年輕人大多住在公寓、大樓，甚少與鄰居往來──這些都是導致自鄉下移入大都市的年輕人生產率低迷的原因。

不只是日本，大都市生產率低迷的情況亦出現在其他許多國家。只是日本由於年輕人大規模移入大都市，加快了人口減少的速度（圖１－５）。

●「可能消失的地方」是指？

人口持續減少至沒有居民，那麼地方就會失能。那麼，我們要以什麼樣的指標來預測「可能消失的地方」呢？

事實上，目前並無定論。根據國土交通省國土省議會的「國土長期展望」與「中程目標」，人口規模無法維持生活服務產業屬於指標之一。人口減少導致地方的社會經濟與居民生存基礎瓦解並逐漸消失的過程並不明確，而相反的「能否永續發展」亦然。

本書著眼於人口的「再生產力」。指標為適育年齡的女性生產女童的比例，稱「總再生產率」，而考慮出生女童的死亡率，則稱「純再生產率」。我們製作指標時可加上人口移動率，但此處僅以再生產力的重要角色「二○～三九歲的女性人口」為對象進行探討。這是因目前出生的孩子有九五％是由二○～三九歲的女性生產。只要二○～三九歲的青年女性人口不增加，人口的「再生產力」就會持續下滑，而導致總人口減少。

重點在於減少的速度。接下來我將探討幾種情況。

首先，第一種情況為女性於出生後至二○～三九歲，幾乎沒有外流。在此情況下，若全國平均出生率維持現在的一．四三，那麼到了二○四○年，二○～三九歲的女性人口將會減少三成。要維持一定人口，必須將出生率提升至二．○左右。

第二種情況為男女於出生後至二○～三九歲皆外流三成左右，在此情況下，若出生率維持現狀，那麼到了二○四○年，二○至三九歲的女性人口將會減少一半。六○至七○年後，甚至會減少八成。這些地方若要維持一定人口，必須將出生率提升至二．八至二．九左右。

就第二種情況而言，即使將出生率提升至二．○，到了二○四○年，二○～三九歲的女性人口仍會減少四成。六○至七○年後，則會減少六成。也就是說二○至三九歲的女性人口減少，將於一百年後影響總人口。

這些地方再怎麼提升出生率，年輕女性的外流都會使人口減少的情況更加惡化，最終導致地方消失。

目前日本有多少地方的年輕女性迅速減少呢？根據社人研的推計，二○一○～二○四○年的三○年間，二○～三九歲的女性人口減少五成以上的地方有三七三個（占整體的二○．七％）。其中，二○四○年人口不滿一萬人的地方有二四三個（占整體的一三．五％）（圖１－６）。

●人口移動不會趨緩

在社人研的推計中，人口移動將出現一定程度的趨緩。這樣的前提對人口推計而言算是合理。

然而自鄉下移入東京的人口真的會趨緩嗎？我們認為答案是否定的。觀察人口流動至今的情況會發現，移入大都市圈（尤其是東京圈）的人口，與所得差距、就業情況的差異密切相關（圖１－７）。因此我們很難期待地方與大都市圈的經濟、就業等差距能夠縮小。

此處關鍵為「醫療、照護領域」的動向。醫療、照護領域為目前勉強支撐地方就業規模的產業。根據國政調查，除了東京、沖繩，二○○五～二○一○年各區域的就業人數都在減少。相對於此，各區域醫療、照護領域的就業人數都在增加。

未來地方的人口減少將會邁入下一階段，亦即連高齡者都將停滯、減少。如此一來，醫療、照護的需求亦將停滯甚至減少，其就業規模很有可能會就此縮小。

另一方面，各地的高齡化會有時差。至今移入大都市圈的人口將會一口氣高齡化，而醫療、照護需求亦會大幅增加。

尤其是東京圈。東京圈的高齡者將於二○四○年前達到三八八萬人，相當於現在橫濱市的人口。屆時高齡化率為三五％，屬於超高齡社會（圖１－８）。工作年齡人口將會減少四成，每十萬人中的醫療人員與照護人員也會降低，而導致醫療、照護資源不足的情況惡化。這種情況只能以「絕望」來形容。目前勉強支撐地方就業規模的醫療、照護領域的人才，將大量自鄉下移入東京圈。

即使觀察人口變動對就業人數的影響，這種傾向也很明顯。只要工作年齡人口的定義與目前的就業率沒有改變，包括東京圈的就業人數就會大幅減少。因此，以東京圈為主的醫療、照護需求將會持續擴大。到了二○四○年，這將是人口自鄉下移入東京圈的主因。

●在八九六個可能消失的地方中，五二三個地方的情況特別嚴重

假設人口移動不會趨緩，會發生怎麼樣的情況？

此推計的基礎為社人研的報告「二○一○～二○一五年的人口移動情況（每年約有六～八萬人移入大都市圈）」（一般社團法人北海道綜合研究調查會製作）。

根據此推計，二○一○～二○四○年之間二○～三九歲的女性人口減少至五成以下的地方數將遠遠超過目前的情況，達到八九六個地方，占整體四九．八％。事實上，目前日本有五成地方面臨人口迅速減少的情況。上述八九六個地方，即為本書所指的「可能消失的地方」（圖１－９與卷末資料）。

觀察日本全國的傾向會發現北海道、東北區域（不包括福島縣）有八○％、山陰區域有七五％、四國區域有六五％屬於可能消失的地方。反觀東京圈，只有二八％左右屬於可能消失的地方。

以都道府縣來看，可能消失的地方占八成以上的地方有──青森縣、岩手縣、秋田縣、山形縣、島根縣，而占五成以上的地方有二四個。

此外到了二○四○年，在八九六個可能消失的地方中，將有五二三個地方的人口不滿一萬人，占整體的二九．一％。這些地方消失的可能性也很高。

在社人研推計中，九州區域中二○～三九歲的女性人口減少至五成以下的地方較少，但以人口移動不會趨緩的前提來看，九州區域可能消失的地方迅速增加。這是因為九州區域的出生率相當高，但人口外流的情況亦非常嚴重，而使當地無法永續發展。

另一方面，東京都等東京圈的人口也會減少。然而加上自鄉下移入東京圈的人口，而使東京圈人口減少的比例停留在一成左右。

●「極點社會」形成

上述情況會於某個時間點，一口氣變得顯著，可能當人們發現為時已晚。

這是因為人口「自然減少」的速度緩慢，但年輕人外流的「社會減少」會使人口減少的速度迅速提升。

那麼二○一○～二○一四年，「二○～三九歲的女性人口減少」屬於「自然減少」或「社會減少」？我們分析後發現，日本整體都有「自然減少」的情況但「社會增減」會因區域而有所差異。其中大都市圈大多屬「社會增加」，包括東京都有三成、大阪市、名古屋市有一成，而福岡市有兩成；其他區域幾乎都是「社會減少」，甚至減少八成以上。

這種情況就像是東京圈等大都市大量吸收日本整體人口，而導致鄉下許多地方消失。結果導致人口極端集中於大都市圈，使民眾生活於人口稠密的社會──我們稱之為「極點社會」。相較於其他先進國家，日本「極點社會」的情況十分明顯。圖１－１０為戰後，各先進國家主要城市人口占總人口的比例：①東京圈的人口占日本總人口的比例於戰後大幅增加，而其他先進國家沒有這樣的現象。②東京圈的人口比例遠比其他先進國家的主要都市來得高。③東京圈的人口比例目前仍在增加。

再這樣下去，就會形成「極點社會」。這是日本獨特而其他先進國家沒有的課題。

●人口的黑洞現象

當地方消失而只剩三大都市圈（尤其是東京圈），這樣的「極點社會」能否永續發展？

二○年前日本曾經討論人口集中於東京出現的弊害，包括交通混亂、汽車公害等，然而當時亦強調地方發展「規模經濟」（單一作物收穫量遞增）、「範圍經濟」（同時生產複數商品、服務而使成本降低）以及「聚集經濟」（發展當地特色或都市化的經濟效果）等好處。

當然，若大都市日益強大能使日本整體永續發展，民眾的未來希望無窮。然而隨著人口減少的情況惡化，如此樂觀的預測已不適用。隨著供給年輕人的地方消失，人口稠密的大都市圈的出生率又遲遲沒有起色。尤其是二○一三年東京都的出生率僅有一．三。未來為解決高齡化問題的費用將迅速增加，因此投入改善育兒環境等解決少子化問題的財源有限。由此可知，未來出生率不太可能大幅增加。在此順帶一提，繼東京都之後，出生率次低的區域為京都府（一．二六），而最高的區域是沖繩縣（一．九四）。整體而言，地方的出生率比都市的出生率高。

人口稠密區域的出生率低──此現象亦出現於新加坡（一．二○）、香港（一．二○）（兩者皆為二○一一年的數據）。由此可知，許多國家都有人口自鄉下移入大都市圈而導致出生率下滑的情況。

如此一來。只有大都市圈存在的「極點社會」將使日本總人口持續減少。這就像是，宇宙中的一點吸入許多星體般，亦即「人口黑洞現象」。為提升日本整體的出生率，減緩人口減少的速度，必須改變人口自鄉下移入都市的現象。

「極點社會」在因應經濟變動方向會遭遇許多問題。「極點社會」的大都市會出現追求聚集效果的經濟結構──這是一種無法因應巨大經濟變動的「單一結構」，包括無法因應大地震等大規模災害。「極點社會」最大的課題之一為，震央在首都下的淺層地震等部分區域的大規模災害，可能會癱瘓日本全國。

就這一點而言，日本必須避免「極點社會」形成，並協助地方獨立、多元而永續發展。

透過本章了解實際情況後，接下來我將說明具體對策。我們該如何預防「人口減少」近期對日本帶來的危機？很可惜，我們已沒有多少時間可以尋找答案，且答案有限。一如我在序章提及的，毫無根據的樂觀很危險，毫無根據的悲觀也無濟於事。（日本創成會議／人口減少問題檢討分科會）

第一章　極點社會來臨──八九六個地方可能消失的衝擊

●少子化越演越烈

日本正式邁入「人口減少時代」。人口減少起因於出生數減少，也就是所謂的「少子化」。其主因為「不婚化」、「晚婚化」等「結婚行為」的變化，以及「出生率」下滑。日本的非婚生子女非常少，因此「結婚行為」的變化對人口影響甚鉅。

過去日本的女性生產以二五～二九歲為主。然而二五～二九歲的女性未婚率自一九八五年超過三○％，到了二○一○年更是超過六○％。由此可知二○～二九歲女性的生產率大幅下滑。另一方面，三○～三九歲女性的生產率提升許多，但仍無法彌補前...

【推薦序】「地方消滅」 / 陳美伶（國家發展委員會主任委員）

我國人口近幾年正面臨高齡化、少子女化之嚴重考驗，依據本會「中華民國人口推估（2018至2065年）」報告，台灣人口自2022年起呈負成長，相較於2017年總人口尚有2,357萬人規模，推估至2054年總人口將跌破2,000萬人。倘若再深入研析全國368個鄉鎮(市)區過去人口趨勢與預測，則可發現部分鄉鎮因長期青壯年人口外流嚴重，實際上早已進入人口負成長的階段。

本書作者為日本前總務大臣增田寬也，2011年起任日本創成會議主席，並於2014年發表地方消滅論，指出日本預估896個市町村可能於2040年前消失等。該書在日本出版後，引發日本社會廣大迴響，也間接促使安倍內閣成立「城鎮、人、工作創生本部」，制定綜合策略，並於2015年展開一連串「地方創生」政策的推動，訂出「希望出生率一點八」、「五十年後人口仍維持一億人」的目標。

日本高齡少子化現象與衍生的社會問題較台灣發生更早，本書透過人口統計與預測，探討日本「可能消滅的都市」與「極點社會」的發展，對於問題意識與其相應政策均有深入與嚴謹的分析，值得國人借鏡。尤其城鄉與區域發展不均衡是後工業時代全球普遍性的課題，在總人口數呈現正成長的國家，城鄉發展可以相互依存；但在總人口數開始減縮的未來，伴隨著尋求工作機會，青年由鄉村地區大量移居到都會地區，更加速鄉村地區的老化與人口流失。

面對我國總人口減少、高齡少子女化、人口過度集中大都會，以及城鄉發展失衡等問題，行政院已於2019年1月3日核定「地方創生國家戰略計畫」，以未來維持總人口數不低於2,000萬人為願景，期望2022年地方移入人口等於移出人口，2030年地方人口能夠回流，達成「均衡台灣」的目標。在推動上，將以人為核心，找尋每一個地方的獨有特色，透過企業投資故鄉、科技導入、整合資源、社會參與創生及品牌建立等五大策略，結合政府與民間各方力量，逐步規劃、推展與落實。

本書提出延續區域生命力的六大模組，如「招攬產業型」、「衛星都市型」、「學園都市型」、「小巧城市型」、「公共財主導型」、「產業開發型」等，給我們在推動地方創生很好的啟示和參考。不管是「招攬產業型」或「產業開發型」均強調帶動地方投資量能，如同我國地方創生政策強調以「投資代替補助」為主的推動策略；另外「衛星都市型」、「小巧城市型」則強調建立「地方中樞據點都市」的網絡生態，透過資源整合與集中，完善地方基盤設施，滿足其「麻雀雖小五臟俱全」等完整的生活機能。

面對人口縮減時代的來臨，我們不須過度擔憂，伴隨著數位時代新科技的應用，透過自動化設備與產業轉型升級，我們可以更有效率的提升產業附加價值。在通訊科技進步下，未來在地方自由創業的人將會更多，也不必受限於通勤時間而必須住在大都市內，這都是地方再生的契機。推動地方創生關鍵，在於活用區域特色資源進行產業振興，達到增加雇用機會及居民定居目標，使地方自立發展。找出地方特色，用創意和創新轉化為創生利基，讓企業和人才在地方生根，需要大家共同努力與實踐！



【推薦序】先行者的啟示 / 曾旭正（台南藝術大學教授，前國家發展委員會副主委）

「地方消滅」！何其恐怖而令人擔憂的可能，但人們普遍對它無感，以至

於對此危機不斷示警的人，往往會有一種「眾人皆醉唯我獨醒」的荒涼感！這本書的作者增田寬也先生，想必也有同感吧！

在我們研究日本的地方創生政策後，清楚地知道：「地方消滅論」所激起

的危機感是日本之所以能夠大步推出地方創生政策的重要原因。在政策推出前，許多評論者即呼籲，如果沒有強力的政策介入，日本的人口將在本世紀中跌落到一億人以下，更誇張的預言甚至說在三個世紀後，日本人將只剩下三千餘人，成為一個必需被保育的人種。想必是這些聳聽危言讓日本社會建立了普遍的危機感，加上2009年日本總人口達到高峰後，確實總人口數開始減少，讓日本社會真實體認到人口問題的嚴重性。因此五年後，安倍政府推出地方創生政策，才能得到社會的支持，採行諸多強力作為：任命大臣並設專責機構、修改法令、擴大故鄉稅、人才下鄉，甚至要求東京核心區的大學減招！

相較起來，台灣的地方創生政策力道就輕弱得多，關鍵正是社會的危機共

識還不足。參考日本經驗，台灣實在需要對未來人口老化與少子化的問題更多討論，從各種角度關注人口變遷可能對城鄉發展的衝擊、對產業發展的影響，乃至於對家庭生活的改變。不止需要政府部門多闡述，更需要平面媒體和網路等發起更多議論。唯有如此，強化了台灣社會的危機意識，才可能讓產官學研社等各層面都動起來，地方創生也才可能奏效。

本書是掀起日本人口危機意識的關鍵著作，對於人口及城鄉問題做了非常

紮實的討論，其研究方法、分析方式和政策建議都很值得參考。期望台灣學界與政府部門善用之，並在台灣人口即將越過高峰之前，發為論述激起社會關注！



【推薦序】我們與「地方創生」的距離 / 丘如華（台灣歷史資源經理學會秘書長）

本書正是目前台灣地方發展最需要的警鐘、及時雨，對於日本國家策略發展有完整陳述，提供了精確的數據分析及可行的人口策略，強調以「地方主要都市」做為防線，阻止往東京人口黑洞集中趨勢。

日本政府針對地方人口及發展問題，經歷至少五十年各種嘗試及累積。筆者與日本各地有三十多年的往來，了解到日本在地方策略下發展較好的鄉鎮，實際因尊重並重視地方資源，以過去人們努力及文化累積的成果為基礎。地方創生議題是以往計畫的延伸，而非缺乏根基的移植仿效。

岐阜縣飛驒古川保存宣揚工匠文化及當地祭典四百年傳統。地方透過鄉鎮豐沛的祭典文化，維繫著人、土地與生活；長野縣小布施町透過都市設計保存當地歷史並改造為文化館舍，結合山區重要農產─「栗子」。當地圖書館為了居民「學習」、「育兒」、「交流」、「情報發信」而建。

本書提醒我們目前亟需完整盤點了解各地方資源、文化開始，以具體數據並進行分析，從教育、社會參與連結各層面，進一步形成全民意識，也唯有在全民參與及各界資源共享的條件下，台灣的地方創生之路方能穩健地邁步向前。



【推薦序】地方創生原來如此？ / 吳明錡（臺北醫學大學跨領域學院執行長、前教育部大學社會責任計畫培力企劃召集人）

這本書的名字很吸睛，但不好讀，不過卻是理解、參與、甚至是批判「地方創生」很重要的起點。當日本的地方創生政策走到第一個五年（2014-2019）的尾聲，各界正在檢視KPI的達成狀況、解讀政策亮點和副作用的同時，增田寬也教授《地方消滅論》的中譯本來得正是時候！

這本書之所以重要，是因為作者有相當豐富的實務經驗，在提出真實且具高度挑戰性問題的同時，也帶來可能的解方，讓讀者可以積極想像關於地方發展的各種可能性。不好讀則是因為，讀者可能需要一點背景知識，才比較能夠在日本地方分權改革的脈絡下，充分理解地方創生戰略的本質，在閱讀或政策借用的時候不會照單全收。

我在2014年協助教育部推動「無邊界大學計畫」及後來的「大學社會責任實踐計畫（USR）」因為關注大學如何驅動區域創新、大學如何培養地方發展所需要的跨領域人才，所以我長期關注地方創生的發展動向，我認為這本書是一個相當難得的區域創新教材。無論你是中央或地方政府官員、民意代表、社區工作者、民間企業或學校老師，如果你想台灣做點什麼，希望自己家鄉在未來5年、10年、20年會更好、更不一樣。我想這本書可以刺激你的思考，讓你有機會用新的眼光來想事情、看問題！



【推薦序】 / 周奕成（世代文化創業群負責人）

在日本，地方消滅論，是地方創生的起源。或說是有了地方消滅的問題意識，才有了地方創生的對策。

在台灣，地方消滅的危機感不大。畢竟台灣的人口密度相當高，鄉鎮距離非常近。說人口老化，大家感受得到；說地方消滅，好像沒那麼嚴重。

另一點是台灣的地方意識不強，只要經濟過得去，地方文化特色不是人民優先關心的，似乎消失也無所謂。

台灣人比較緊張的不是地方消滅，而是國家消亡。日本人沒有國家消亡的憂慮。台灣人有。

國家消亡和地方消滅當然是不同的問題。很奇妙，不同的問題能不能用類似的對策？在我看來是可能的。

地方創生在台灣，具有比日本更大的意涵。就如同1990年代的社區總體營造，隱含了台灣共同體意識的建構。

2020年代的地方創生，也具有相當大的台灣共同體升級更新的意義。地方消滅和國家消亡的危機，都可以用地方創生來對治。

【推薦序】「地方消滅」 / 陳美伶（國家發展委員會主任委員）

我國人口近幾年正面臨高齡化、少子女化之嚴重考驗，依據本會「中華民國人口推估（2018至2065年）」報告，台灣人口自2022年起呈負成長，相較於2017年總人口尚有2,357萬人規模，推估至2054年總人口將跌破2,000萬人。倘若再深入研析全國368個鄉鎮(市)區過去人口趨勢與預測，則可發現部分鄉鎮因長期青壯年人口外流嚴重，實際上早已進入人口負成長的階段。

本書作者為日本前總務大臣增田寬也，2011年起任日本創成會議主席，並於2014年發表地方消滅論，指出日本預估896個市町村可能...

【自序】寫給台灣讀者的序文

在規畫國家與地方的遠景之際，首先必須掌握人口動態。未來人口的變化將左右著產業政策、國土政策、社會福利政策等一切政策。二○○八年，日本人口從高峰開始轉為減少。若任其發展，不找出解決對策，僅需一百年再多一點的時間，人口將減少到現在的四成左右。我們實在無法想像，人類將體驗前所未有「人口遽減的社會」，它對日本社會將造成什麼影響。

本書「地方消滅」在二○一四年的夏天出版。探究日本總生育率低迷的原因，我們得知在於生育、育兒困難的社會環境，以及偏鄉地區的年輕人過度集中在出生率低的東京。當時，日本社會對這項問題的關注程度並不高。大約在四十年前──一九七五年，日本出生率首度跌破百分之二。在二十年前──一九九五年左右開始，十五歲到六十四歲的工作年齡人口首度轉為減少，當時人口減少的問題並沒有立刻顯現。儘管日本政府祭出各項少子化對策，但當時「長壽化」人口日趨增加，全民高度關心這項議題，於是政策多半傾注於解決高齡化的問題。因此，在這段期間，少子化發展到了嚴重的地步。有人形容人口減少是「安靜無聲的緊急事故」，現在不採取行動，將會決定幾十年後日本社會的悲慘命運，人口減少問題的可怕之處就在這裡。

所幸，本書引起大家高度關注並瞭解它的嚴重性。我們以日本所有的都市為對象，以獨特的長期人口預測方式來統計「可能消滅的都市」。在公布這分清單之後，立刻傳遍日本全國，引起全民重視。我們希望每一個人將它視為自己的事，成為思考解決問題的契機。由於政府感受到全民的高度關注，在同年成立了對策本部，制定綜合策略，訂出「希望出生率一點八」、「五十年後人口仍維持一億人」的目標。地方自治體也開始致力推動各項少子化對策，以及創造地方上的工作機會，並且認真檢討這些做法。不論政府或民間，讓每一個人共同重視日本人口減少的實際情況與政策方向性，這是非常重要的一件事情。

我們希望，日本不會把這個問題當成一時的風潮而結束，必須嚴肅以對，找出對策克服困難。換句話說，我們必須阻止人口減少，維持充滿活力的社會。因此，接下來才是關鍵時刻。我們應共同打造一個容易生育、育兒的友善社會，同時創造地方偏鄉的工作機會，避免年輕人過度集中在東京。不過，這些幾年的努力並不會立即出現結果。

在各種努力之下，出生率雖然有改善的趨勢，但遺憾的是，這幾年的出生率僅達到一點四左右，人口往東京過度集中的情況仍舊加速惡化中。日本在不停變化的國內外情勢中，想要社會朝著同一個目標持續努力，這並非一件容易的事情。

據聞，台灣與日本同樣為低出生率所苦。兩國除了地理位置相當接近外，在經濟、社會與文化方面，也具有許多共通點。

我們所討論、致力推動的具體內容，若能對台灣人口減少的研究有所幫助，身為作者，我將感到無比欣喜。期盼透過彼此的交流，對於人口減少的問題能有更深一層的認識。

我們無法避免當前人口減少的情況。但是，若能減緩人口減少的速度，讓社會走在永續發展的道路上，就是我們這一代對下一代的重要使命。儘管前方路途險峻，我會與台灣的讀者一起持續走下去，衷心期盼能夠開創一條康莊大道。二○一九年二月 增田寬也

【序章】　人口迅速減少帶來的警訊

●人口大幅減少

描繪國家的願景時，一定要先掌握人口動向。包括產業、國土、勞工、社會福利政策等各種政策，人口都是重要關鍵。

日本人口於二○○八年達到巔峰後開始下滑，逐年減少。二○一○年日本有一億二八○六萬人。若不採取對策，到了二○五○年，日本將剩下九七○八萬人；到了廿一世紀末的二一○○年，將只剩下四九五九萬人。也就是說不到一百年，日本的人口就銳減約六成，回到明治時代的水準（資料來源皆為國立社會保障．人口問題研究所（社人研）「日本將來預估人口」〔二○一二年一月〕中推計值）。據說相較之下，人口預測比政治、經濟等預測來得準確許多，不會有太大的誤差。實際對照預估數字與現實情況，現實情況竟然更加嚴峻。我們必須要面對「人口減少」此一前所未有的問題。

人口減少的問題並非憑空而起。戰後一九四七～一九四九年第一次嬰兒潮時的合計特殊出生率為四．三二（女性一生生產數的平均值，以下稱出生率），之後開始下滑。到了二○○五年，出生率創下有史以來最低的數字一．二六後才逐漸回升，並於二○一三年恢復至一．四三。一直到現在，出生率仍偏低。

之所以這麼說，是因為就二○一二年的日本而言，出生率二．○七才能使人口數持平。以一．四三換算，未來日本的人口將會減少三成。

在此期間，日本政府於二○○三年七月訂定「少子化社會對策基本法」，並於內閣府設置「少子化社會對策會議」。二○○七年安倍晉三第一次改閣後，更任命「內閣府特命擔任大臣」負責處理少子化問題。然而，由於日本民眾對此問題漠不關心，日本政府遲遲無法提出有效對策也是事實。

●已無法視而不見

人口減少的問題起因於少子化問題，然而因日本社會同時存在高齡化問題而長期被忽視。許多日本民眾將注意力放在如何因應高齡化問題，而使少子化問題就像慢性病一樣，越來越嚴重。民眾並沒有發現少子化問題對自己居住的城市與生活有什麼樣的影響，也沒有未雨綢繆的危機意識。一直到了連高齡者較多的區域都開始出現「人口減少」的問題，民眾才發現此問題的嚴重性。

尤其是東京等年輕人較多的大都市，更對此問題後知後覺。一直到現在仍是如此。然而根據我的計算，日本全國已有七九四個地方的高齡者開始減少。人口減少的問題並不是將來的問題，而是現在的問題。

政治或行政體系向民眾提出增加人口、擴大商業規模等願景很容易，然而要坦誠人口將減少、商業規模將縮小則很困難。畢竟沒有人樂見那樣的未來。因此政治人物等都對此避而不談。

日本人口減少已成事實。各地的人口已不可能成長，只會減少。因此我們必須面對許多問題，包括如何維持醫療、交通、教育等生活必需的服務？如何整修道路、橋梁、公民館等基礎建設？如何開發當地的產業與就業市場？

最困難的是推動高齡化對策時，必須同時考慮少子化問題。無論是政治、行政體系與民眾都得確實了解此事，方能採取行動。我基於此想法於國政顧問組織「日本創成會議」下設置了「人口減少問題檢討分科會」，與經營者等專家學者共同研究，並於二○一四年五月根據預估而發表「日本可能消失的地方」。本書內容即是以該報告為主，歸納整理而來。

●九大誤解

在討論「人口減少」問題在日本會如何發展、對各區域有何影響以及我們應採取什麼樣的對策前，希望各位先了解「人口減少」。一般人對「人口減少」有許多誤解。然而我認為不僅毫無根據的樂觀很危險，毫無根據的悲觀也無濟於事。採取對策前，我們必須要有正確而冷靜的認知。

第一個誤解：人口減少應該是五○年、一百年後的問題吧？

沒有那麼久。一如前文所述，日本許多地方的人口──包括高齡者──已開始減少。

第二個誤解：人口減少不是能改善人口稠密的狀態嗎？

關於這一點，第一章將詳細說明。事實上日本的人口減少，與人口自鄉下移入都市（尤其是東京圈，包括琦玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣）有密切的關係。日本各地的人口減少不成正比。地方的人口急速減少，但湧入都市的人口不斷增加。儘管都市（尤其是東京圈）的人口也將減少，並暫時改善稠密的問題，但未來將比現在還要稠密。

第三個誤解：人口減少是地方的問題，並不會影響東京吧？

東京之所以能維持一定人口，是因為人口自鄉下移入東京。東京的出生率非常低，缺乏人口再生產力。若地方再也沒有人口移入東京，東京終將衰退。

第四個誤解：日本整體人口減少並集中在東京，應有利於提升生產力？

一如前文所述，若鄉下有無止盡的人口能移入東京，的確如此。然而事實不然。人口集中在東京，短期內或許可提升生產力，但長期而言絕非好事。為使東京持續成長，必須改善人口集中在東京的問題。此外東京將面臨超高齡化的問題。如何解決此事，將大大影響東京的國際競爭力。

第五個誤解：近年日本的出生率逐漸提升，應可消除人口減少的問題？

由於年輕女性的數量減少，即使出生率逐漸提升，出生數仍會下滑。假設出生率恢復到人口替代水準的二．○七，在現在出生的孩子為人父母前，日本的人口仍會持續減少數十年。

第六個誤解：現在才想解決少子化問題，為時已晚了吧？

人口減少已是無法避免的事實，但要維持一定人口，還是得先解決少子化問題。改善出生率的行動只要晚五年，未來的穩定人口就會少三百萬人。解決少子化問題，刻不容緩。

第七個誤解：政策無法影響出生率吧？

事實上，法國、瑞典等國家都是以政策提升出生率。加上日本民眾大多數還是希望能有自己的孩子，只要能從根本強化少子化對策，效果就值得期待。

第八個誤解：即使是「鼓勵生育制度」完善的區域，出生率也在下滑啊？

日本的出生率下滑，不只是育兒環境的問題，亦與晚婚、青年所得等問題密切相關。因此制定解決少子化問題的對策時，必須通盤考量，才能有效提升出生率。

第九個誤解：接受海外移民就能解決人口問題了吧？

只要日本無法大膽地轉換成多民族國家，接受海外移民對解決少子化問題猶如隔靴搔癢。改善出生率，才是解決人口減少問題的根本之道。

本書收錄《中央公論》二○一三年十二月號、二○一四年六月號與七月號的論文。當時由於篇幅有限而未刊登的內容，本書將詳細說明。大綱如下：

第一章以《中央公論》二○一三年十二月號的論文為基礎，說明日本獨特的人口減少結構──我們稱之為「極點社會」，也就是說「人口極端集中於東京一點」。

第二章以《中央公論》二○一三年十二月號、二○一四年六月號的論文為基礎，提出針對人口減少問題，中央與地方政府應設置扮演司令角色的機構，並制定長期的綜合對策。

第三章、第四章將以「日本創成會議」的「人口減少問題檢討分科會」的建言為基礎，分析如何改善人口減少的主因之一：人口的社會移動，同時提出關於少子化問題的建言。

第五章以《中央公論》二○一四年七月號，北海道綜合研究調查會理事長五十嵐智嘉子女士的論文為基礎，根據上述說明提出具體案例──分析北海道的未來與策略。

第六章將著眼於年輕女性增加率位居上位的地方，分析如何將其分類並根據區域思考如何解決人口減少問題。這部分是全新的內容。

對談篇將整理我在《中央公論》以人口減少為主題進行的對談與座談。

人口減少是無可避免的問題。既然如此，我相信如何建立有希望的未來是我們這一代的使命。當務之急是我們必須要避免人口急速減少，並消除「極點社會」出現的可能性。只要能夠抑制人口減少的速度，就能使人們的生活更加豐饒。這取決於我們每個人的選擇。

【自序】寫給台灣讀者的序文

在規畫國家與地方的遠景之際，首先必須掌握人口動態。未來人口的變化將左右著產業政策、國土政策、社會福利政策等一切政策。二○○八年，日本人口從高峰開始轉為減少。若任其發展，不找出解決對策，僅需一百年再多一點的時間，人口將減少到現在的四成左右。我們實在無法想像，人類將體驗前所未有「人口遽減的社會」，它對日本社會將造成什麼影響。

本書「地方消滅」在二○一四年的夏天出版。探究日本總生育率低迷的原因，我們得知在於生育、育兒困難的社會環境，以及偏鄉地區的年輕人過度集中在出生率低的東...

推薦序
推薦語
寫給台灣讀者的序文
序章　人口迅速減少帶來的警訊
第一章　極點社會來臨──八九六個地方可能消失的衝擊
第二章　日本需要的國家策略
第三章　避免人口極端集中於東京一點
第四章　實現民眾的「目標」──解決少子化問題
第五章 未來日本的縮圖——北海道之區域戰略
第六章　區域存續的六個模式
對話篇1　不久後東京也將縮減，日本陷入無可挽回的局面
對話篇2　尋找解決社會人口遽減的處方箋
對話篇3　競爭力高的地方有哪裡不同
結論
參考資料
卷末導讀
附錄

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序章　人口迅速減少帶來的警訊
第一章　極點社會來臨──八九六個地方可能消失的衝擊
第二章　日本需要的國家策略
第三章　避免人口極端集中於東京一點
第四章　實現民眾的「目標」──解決少子化問題
第五章 未來日本的縮圖——北海道之區域戰略
第六章　區域存續的六個模式
對話篇1　不久後東京也將縮減，日本陷入無可挽回的局面
對話篇2　尋找解決社會人口遽減的處方箋
對話篇3　競爭力高的地方有哪裡不同
結論
參考資料
卷末導讀
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