地方消滅：地方創生的理論起源

寫給台灣讀者的序文
序章 人口迅速減少帶來的警訊
第一章 極點社會來臨──八九六個地方可能消失的衝擊
第二章 日本需要的國家策略
第三章 避免人口極端集中於東京一點
第四章 實現民眾的「目標」──解決少子化問題
第五章    未來日本的縮圖——北海道之區域戰略
第六章 區域存續的六個模式
對話篇1 不久後東京也將縮減，日本陷入無可挽回的局面
對話篇2 尋找解決社會人口遽減的處方箋
對話篇3 競爭力高的地方有哪裡不同
結論

 

推薦序

陳美伶（國家發展委員會主任委員）
                                                       
　　我國人口近幾年正面臨高齡化、少子女化之嚴重考驗，依據本會「中華民國人口推估（2018至2065年）」報告，台灣人口自2022年起呈負成長，相較於2017年總人口尚有2,357萬人規模，推估至2054年總人口將跌破2,000萬人。倘若再深入研析全國368個鄉鎮(市)區過去人口趨勢與預測，則可發現部分鄉鎮因長期青壯年人口外流嚴重，實際上早已進入人口負成長的階段。

　　本書作者為日本前總務大臣增田寬也，2011年起任日本創成會議主席，並於2014年發表地方消滅論，指出日本預估896個市町村可能於2040年前消失等。該書在日本出版後，引發日本社會廣大迴響，也間接促使安倍內閣成立「城鎮、人、工作創生本部」，制定綜合策略，並於2015年展開一連串「地方創生」政策的推動，訂出「希望出生率一點八」、「五十年後人口仍維持一億人」的目標。

　　日本高齡少子化現象與衍生的社會問題較台灣發生更早，本書透過人口統計與預測，探討日本「可能消滅的都市」與「極點社會」的發展，對於問題意識與其相應政策均有深入與嚴謹的分析，值得國人借鏡。尤其城鄉與區域發展不均衡是後工業時代全球普遍性的課題，在總人口數呈現正成長的國家，城鄉發展可以相互依存；但在總人口數開始減縮的未來，伴隨著尋求工作機會，青年由鄉村地區大量移居到都會地區，更加速鄉村地區的老化與人口流失。

　　面對我國總人口減少、高齡少子女化、人口過度集中大都會，以及城鄉發展失衡等問題，行政院已於2019年1月3日核定「地方創生國家戰略計畫」，以未來維持總人口數不低於2,000萬人為願景，期望2022年地方移入人口等於移出人口，2030年地方人口能夠回流，達成「均衡台灣」的目標。在推動上，將以人為核心，找尋每一個地方的獨有特色，透過企業投資故鄉、科技導入、整合資源、社會參與創生及品牌建立等五大策略，結合政府與民間各方力量，逐步規劃、推展與落實。

　　本書提出延續區域生命力的六大模組，如「招攬產業型」、「衛星都市型」、「學園都市型」、「小巧城市型」、「公共財主導型」、「產業開發型」等，給我們在推動地方創生很好的啟示和參考。不管是「招攬產業型」或「產業開發型」均強調帶動地方投資量能，如同我國地方創生政策強調以「投資代替補助」為主的推動策略；另外「衛星都市型」、「小巧城市型」則強調建立「地方中樞據點都市」的網絡生態，透過資源整合與集中，完善地方基盤設施，滿足其「麻雀雖小五臟俱全」等完整的生活機能。

　　面對人口縮減時代的來臨，我們不須過度擔憂，伴隨著數位時代新科技的應用，透過自動化設備與產業轉型升級，我們可以更有效率的提升產業附加價值。在通訊科技進步下，未來在地方自由創業的人將會更多，也不必受限於通勤時間而必須住在大都市內，這都是地方再生的契機。推動地方創生關鍵，在於活用區域特色資源進行產業振興，達到增加雇用機會及居民定居目標，使地方自立發展。找出地方特色，用創意和創新轉化為創生利基，讓企業和人才在地方生根，需要大家共同努力與實踐！

先行者的啟示

曾旭正（台南藝術大學教授，前國家發展委員會副主委）

　　「地方消滅」！何其恐怖而令人擔憂的可能，但人們普遍對它無感，以至於對此危機不斷示警的人，往往會有一種「眾人皆醉唯我獨醒」的荒涼感！這本書的作者增田寬也先生，想必也有同感吧！

　　在我們研究日本的地方創生政策後，清楚地知道：「地方消滅論」所激起的危機感是日本之所以能夠大步推出地方創生政策的重要原因。在政策推出前，許多評論者即呼籲，如果沒有強力的政策介入，日本的人口將在本世紀中跌落到一億人以下，更誇張的預言甚至說在三個世紀後，日本人將只剩下三千餘人，成為一個必需被保育的人種。想必是這些聳聽危言讓日本社會建立了普遍的危機感，加上2009年日本總人口達到高峰後，確實總人口數開始減少，讓日本社會真實體認到人口問題的嚴重性。因此五年後，安倍政府推出地方創生政策，才能得到社會的支持，採行諸多強力作為：任命大臣並設專責機構、修改法令、擴大故鄉稅、人才下鄉，甚至要求東京核心區的大學減招！

　　相較起來，台灣的地方創生政策力道就輕弱得多，關鍵正是社會的危機共識還不足。參考日本經驗，台灣實在需要對未來人口老化與少子化的問題更多討論，從各種角度關注人口變遷可能對城鄉發展的衝擊、對產業發展的影響，乃至於對家庭生活的改變。不止需要政府部門多闡述，更需要平面媒體和網路等發起更多議論。唯有如此，強化了台灣社會的危機意識，才可能讓產官學研社等各層面都動起來，地方創生也才可能奏效。

　　本書是掀起日本人口危機意識的關鍵著作，對於人口及城鄉問題做了非常紮實的討論，其研究方法、分析方式和政策建議都很值得參考。期望台灣學界與政府部門善用之，並在台灣人口即將越過高峰之前，發為論述激起社會關注！

我們與「地方創生」的距離

丘如華（台灣歷史資源經理學會秘書長）

　　本書正是目前台灣地方發展最需要的警鐘、及時雨，對於日本國家策略發展有完整陳述，提供了精確的數據分析及可行的人口策略，強調以「地方主要都市」做為防線，阻止往東京人口黑洞集中趨勢。

　　日本政府針對地方人口及發展問題，經歷至少五十年各種嘗試及累積。筆者與日本各地有三十多年的往來，了解到日本在地方策略下發展較好的鄉鎮，實際因尊重並重視地方資源，以過去人們努力及文化累積的成果為基礎。地方創生議題是以往計畫的延伸，而非缺乏根基的移植仿效。

　　岐阜縣飛驒古川保存宣揚工匠文化及當地祭典四百年傳統。地方透過鄉鎮豐沛的祭典文化，維繫著人、土地與生活；長野縣小布施町透過都市設計保存當地歷史並改造為文化館舍，結合山區重要農產─「栗子」。當地圖書館為了居民「學習」、「育兒」、「交流」、「情報發信」而建。

　　本書提醒我們目前亟需完整盤點了解各地方資源、文化開始，以具體數據並進行分析，從教育、社會參與連結各層面，進一步形成全民意識，也唯有在全民參與及各界資源共享的條件下，台灣的地方創生之路方能穩健地邁步向前。

地方創生原來如此？

吳明錡（臺北醫學大學跨領域學院執行長、前教育部大學社會責任計畫培力企劃召集人）

　　這本書的名字很吸睛，但不好讀，不過卻是理解、參與、甚至是批判「地方創生」很重要的起點。當日本的地方創生政策走到第一個五年（2014-2019）的尾聲，各界正在檢視KPI的達成狀況、解讀政策亮點和副作用的同時，增田寬也教授《地方消滅論》的中譯本來得正是時候！

　　這本書之所以重要，是因為作者有相當豐富的實務經驗，在提出真實且具高度挑戰性問題的同時，也帶來可能的解方，讓讀者可以積極想像關於地方發展的各種可能性。不好讀則是因為，讀者可能需要一點背景知識，才比較能夠在日本地方分權改革的脈絡下，充分理解地方創生戰略的本質，在閱讀或政策借用的時候不會照單全收。

　　我在2014年協助教育部推動「無邊界大學計畫」及後來的「大學社會責任實踐計畫（USR）」因為關注大學如何驅動區域創新、大學如何培養地方發展所需要的跨領域人才，所以我長期關注地方創生的發展動向，我認為這本書是一個相當難得的區域創新教材。無論你是中央或地方政府官員、民意代表、社區工作者、民間企業或學校老師，如果你想台灣做點什麼，希望自己家鄉在未來5年、10年、20年會更好、更不一樣。我想這本書可以刺激你的思考，讓你有機會用新的眼光來想事情、看問題！

周奕成（世代文化創業群負責人）

　　在日本，地方消滅論，是地方創生的起源。或說是有了地方消滅的問題意識，才有了地方創生的對策。

　　在台灣，地方消滅的危機感不大。畢竟台灣的人口密度相當高，鄉鎮距離非常近。說人口老化，大家感受得到；說地方消滅，好像沒那麼嚴重。

　　另一點是台灣的地方意識不強，只要經濟過得去，地方文化特色不是人民優先關心的，似乎消失也無所謂。
　　台灣人比較緊張的不是地方消滅，而是國家消亡。日本人沒有國家消亡的憂慮。台灣人有。
　　國家消亡和地方消滅當然是不同的問題。很奇妙，不同的問題能不能用類似的對策？在我看來是可能的。
　　地方創生在台灣，具有比日本更大的意涵。就如同1990年代的社區總體營造，隱含了台灣共同體意識的建構。
　　2020年代的地方創生，也具有相當大的台灣共同體升級更新的意義。地方消滅和國家消亡的危機，都可以用地方創生來對治。

寫給台灣讀者的序文

　　在規畫國家與地方的遠景之際，首先必須掌握人口動態。未來人口的變化將左右著產業政策、國土政策、社會福利政策等一切政策。二○○八年，日本人口從高峰開始轉為減少。若任其發展，不找出解決對策，僅需一百年再多一點的時間，人口將減少到現在的四成左右。我們實在無法想像，人類將體驗前所未有「人口遽減的社會」，它對日本社會將造成什麼影響。

　　本書「地方消滅」在二○一四年的夏天出版。探究日本總生育率低迷的原因，我們得知在於生育、育兒困難的社會環境，以及偏鄉地區的年輕人過度集中在出生率低的東京。當時，日本社會對這項問題的關注程度並不高。大約在四十年前──一九七五年，日本出生率首度跌破百分之二。在二十年前──一九九五年左右開始，十五歲到六十四歲的工作年齡人口首度轉為減少，當時人口減少的問題並沒有立刻顯現。儘管日本政府祭出各項少子化對策，但當時「長壽化」人口日趨增加，全民高度關心這項議題，於是政策多半傾注於解決高齡化的問題。因此，在這段期間，少子化發展到了嚴重的地步。有人形容人口減少是「安靜無聲的緊急事故」，現在不採取行動，將會決定幾十年後日本社會的悲慘命運，人口減少問題的可怕之處就在這裡。

　　所幸，本書引起大家高度關注並瞭解它的嚴重性。我們以日本所有的都市為對象，以獨特的長期人口預測方式來統計「可能消滅的都市」。在公布這分清單之後，立刻傳遍日本全國，引起全民重視。我們希望每一個人將它視為自己的事，成為思考解決問題的契機。由於政府感受到全民的高度關注，在同年成立了對策本部，制定綜合策略，訂出「希望出生率一點八」、「五十年後人口仍維持一億人」的目標。地方自治體也開始致力推動各項少子化對策，以及創造地方上的工作機會，並且認真檢討這些做法。不論政府或民間，讓每一個人共同重視日本人口減少的實際情況與政策方向性，這是非常重要的一件事情。

　　我們希望，日本不會把這個問題當成一時的風潮而結束，必須嚴肅以對，找出對策克服困難。換句話說，我們必須阻止人口減少，維持充滿活力的社會。因此，接下來才是關鍵時刻。我們應共同打造一個容易生育、育兒的友善社會，同時創造地方偏鄉的工作機會，避免年輕人過度集中在東京。不過，這些幾年的努力並不會立即出現結果。

　　在各種努力之下，出生率雖然有改善的趨勢，但遺憾的是，這幾年的出生率僅達到一點四左右，人口往東京過度集中的情況仍舊加速惡化中。日本在不停變化的國內外情勢中，想要社會朝著同一個目標持續努力，這並非一件容易的事情。

　　據聞，台灣與日本同樣為低出生率所苦。兩國除了地理位置相當接近外，在經濟、社會與文化方面，也具有許多共通點。

　　我們所討論、致力推動的具體內容，若能對台灣人口減少的研究有所幫助，身為作者，我將感到無比欣喜。期盼透過彼此的交流，對於人口減少的問題能有更深一層的認識。

　　我們無法避免當前人口減少的情況。但是，若能減緩人口減少的速度，讓社會走在永續發展的道路上，就是我們這一代對下一代的重要使命。儘管前方路途險峻，我會與台灣的讀者一起持續走下去，衷心期盼能夠開創一條康莊大道。