民主的弱點：民意，如何成為世界強權操弄的政治武器

兵臨城下的民主體制
當年，有件事讓歐巴馬總統頭痛的很。二○一六年夏季，他已得知俄國介入美國即將來臨的大選，他同時也知道俄國總理普丁（Vladimir Putin）在幕後操縱這個行動。歐巴馬要決定的是，教訓普丁這事，是要在選前，還是選後發動。
同年夏季，白宮俄國專家瑟雷斯特．沃蘭德（Celeste Wallander）呈上一份機密備忘錄，點出立即懲治普丁的方法，希望藉此嚇阻俄國干預美國大選的行動。與沃蘭德合作密切的助理國務卿維多莉亞．紐蘭德（Victoria Nuland）說：「我們想在七月時就進行檯面下的反制行動，我所受過的俄國和蘇聯訓練都告訴我，一定要用強力的手段正面加以嚇阻，逼使對方鄭正評估，繼續對美發動攻擊，要付出多少代價，尤其如果對手是像普丁這種人。」紐蘭德、沃蘭德以及其他官員提出了幾種選項，有輕有重：對俄國發動國際制裁、洩露傷害普丁的訊息，最嚴重甚至包括阻礙俄國經濟發展。時任國家情報總監的詹姆士．克雷帕（James R. Clapper）回想當時曾經考慮過，要「把所有對俄國做過最狠的手段都用上，像是斷絕他們與國際金融體系的管道。」
但是，克雷帕接著說，這麼做要承受很大的風險：「萬一被報復，後果會有多嚴重？」
這個問題沒有人能夠回答得出來。俄國情報單位已經盜走有害民主黨的電子郵件，也將之發布了，其目的是要左右選民的想法。但俄國駭客同時也入侵了美國的選務系統，這方面連美國政府也無法全面性的有效防範。原因在於，美國的選務基礎設施，是由州政府和地方政府個別負責採購和管理，不是聯邦政府能夠管的。在某些州，選民登記資料庫連基本的加密都沒有，根本就沒有安全性可言。時任美國中央情報局（Central Intelligence Agency，中情局，簡稱CIA）局長的約翰．布萊南（John Brennan）就說：「只要選民登記一啟動，［俄國］就有機可乘；甚至可以操縱得票數。」時任國土安全局秘書長的傑．強森（Jeh Johnson）就擔心俄國「可以操縱選民登記清單的程度足以」改變選舉結果，方法是，在投票日讓像佛羅里達之類的搖擺州中的民主黨員投不成選票。
但是，報復性行動有可能刺激普丁，讓他轉而破壞投票過程。在當時，希拉蕊．柯林頓（Hilary Clinton）是有望贏得大選，而唐諾．川普（Donald Trump）則指控說選舉遭到操縱，歐巴馬這方面則遲遲不肯對俄羅斯發動懲罰性制裁。他的防治行動步步為營。他只選擇在當年九月初，於中國高峰會上遇見普丁時，口頭警告他說：「你敢搞我們，我們就讓你當不成總理。」據他的資深顧問轉述。時任歐巴馬的國土安全顧問莉莎．摩納哥（Lisa Monaco）則說這次會晤：「我們把在國家情報系統的觀察，轉達給普丁和其他國家元首知道，這是那次會面的主要目的。」
當年十月時，俄國依然將行動焦點，鎖定美國選務基礎設施。歐巴馬的團隊，考慮過要反向操縱這套系統，時任國家安全副顧問艾維爾．海恩斯（Avril Haines）說：「就類似抵銷對方干預動作。一旦俄國進行選票數變造，就進行強力反制。」大選當日，聯邦政府部份單位，秘密地針對此攻擊作了準備，時任歐巴馬網路安全協調人的邁可．丹尼爾（Michael Daniel）說：「我們在白宮真的有編列整個危機團隊，各個相關單位也都設有小組」以監控俄國的網路攻擊行動。
他們設想中最壞的情況並沒有出現：選舉並沒有被外力破壞。但是俄方的行動也沒有失敗。被駭客竊走的民主黨電子郵件外洩事件，在選舉前佔據了各大新聞媒體頭條，俄國的宣傳行動透過社群媒體散播，被數千萬的美國人閱讀過。歐巴馬選前設定的當務之急是保護投票箱，防止對手直接操縱選票，這讓他付出了代價：俄國人趁隙耍陰招，操縱選民的想法。維多莉亞．紐蘭德對白宮方面採取抵銷對手行動的心態不以為然，她針對俄國操縱票數的威脅指出：「他們把心力都花在那上頭，卻完全沒注意到另一方面，而且我們認為這方面效果非常好：左右競選文宣，扭轉大眾輿論、帶動民意風向。」
歐巴馬在即將卸任前才終於出手，在經濟和外交方面反制報復俄羅斯。但他許多顧問現在都說太遲、太慢了。時任國務院幕僚長的強．方納（Jon Finer）就說：「換作是我會更早就發動制裁行動。」時任助理國務卿的東尼．布林科（Tony Blinker）曾更深入瞭解俄羅斯方面的行動，他就說他曾自問：「我們對俄國的懲罰做得夠多嗎？我想清楚後認為，我們做得不夠。」即使詹姆士．克雷帕也說，拖到十二月才讓教訓俄國，這是決策錯誤，他說「換作是我，會在選前就發動制裁。」（歐巴馬總統透過一位代表向筆者轉達他不願接受此書採訪）
歐巴馬因為遲遲不肯對俄國採取報復行動，等於默許了外國勢力介入美國大選，也就錯失關鍵時機，無力扭轉原就惡劣的大選情勢。在他之前的美國政壇高層決策者，本身都對海外大選進行過干預行動，換作是他們，肯定都會對於這次美國大選的情勢感到不可思議：美國是全世界最強大的民主國家，竟然無法保護自己的選舉。可是歐巴馬所面臨的是一個全新的世界局勢，是一個數位化的世界局勢，就是這個局勢，讓美國變得不堪一擊。


俄國在二○一六年攻擊美國大選，整件事情，其實就是個決定不好做的故事，畢竟，坐在戰情室裡，只能根據片面的訊息和不完整的情報，就要做下重大判斷。面臨這樣的局勢，歐巴馬被迫只能決定，對外國干預加以控制，他試圖圍堵俄國行動卻不去逕行制止。他沒有即時讓普丁嚐到教訓，只專心在防堵單一選舉干預形式：即在票數上動手腳，完全忽略了另一種干預的手法：操弄民意。
在大選最關鍵的那幾個月，歐巴馬白忙了一場，卻還是無法保護美國主權的完整性。理論家漢斯．摩根陶（Hans Morgenthau）形容主權為一國之「不可滲透性」，其他人則主張主權意味著「完全不受外國勢力的干預」，以及「一旦外界主動影響或是左右了本國權力結構，就視為主權受到侵犯」。暗中干預選舉的作法，是以民主國家的總統交替過程作為攻擊目標，等於是攻擊該國的選舉主權。這樣的行動一旦被發現，得到好處的候選人就會被懷疑，是否選舉不公正，又或者要擔心國民會認為他不是靠正當管道當選、其當選受惠於干預大選的他國。
二十一世紀的民主國家，是否能夠保護其選舉主權不受侵害？歐巴馬的情報單位主管沒有信心。約翰布萊南就認為：「這根本是天方夜譚，以當前世界局勢而言，歐巴馬政權是絕對沒有辦法阻止俄方行動。不僅當今世局下不可能，俄方也不是你能輕易對付的。」不過其他官員並不贊同他的說法，一名的歐巴馬資深顧問，在聽到布萊南的主張後就說：「鬼扯，全是鬼扯。我們明明有辦法保護美國國家安全，偏偏歐巴馬選擇不採用。」這位顧問要求匿名以便他可以暢所欲言。


二○一六年以來，俄羅斯選舉干預行動在美國無時無刻不受到討論，但大部份人卻都誤解了其行動。有幾個基本的問題始終沒有得到答案：什麼是秘密選舉干預？各國進行這類行動多久了？美國的大選什麼時候開始被干預的？美國被干預的程度多嚴重？以及數位時代民主國家要怎麼保護自己？
本書試圖藉由分析俄國干預二○一六年美國大選，再加上過去的歷史脈絡，來回答上述幾個問題。今日美國的政治家、決策者，以及新聞評論員，往往誤以為普丁是史上第一位干預他國選舉的領導人。因為這種對於歷史的誤解，讓他們以為，所謂的秘密干預他國選舉，指的就只是俄國介入美國二○一六年大選、圖利於川普一事。這種無知太危險了。為了想瞭解俄國在二○一六年的斬獲，並對將來攻擊防範於未然，本書試圖把眼光放遠放廣。在川普贏得總統大選後，當局對他競選團隊的調查引來廣大關注，分散了大眾的注意力，倒果為因，忘掉了真正造成此事的背後原因：一個龐大的外國行動，對於美國總統大選的踐踏。
再回到二○一六年夏季，艾維爾．海恩斯和其他歐巴馬任內的資深政府官員，想要看得更廣更遠，所以要求專責單位向他們報告，俄國當局過去秘密干預美國大選的行動。當時他們收到的簡報，應該是由美國情報單位提報的，但是這份簡報至今還是列為機密。
本書可以視為當初這份簡報的解密和擴充版。筆者為此書造訪六個國家，與各國政府高層和情報單位主管深談，包括八位美國中情局前局長，許多中情局官員、二十六位歐巴馬總統任內的顧問、十一位川普總統的前顧問，以及一群頂尖新聞工作者和科技專家。我同時也從歷史學家和其他學者的研究中找到資料，還分析了數百頁俄國秘密警察格別烏（KGB）和前東德國家安全局（Stasi）的檔案、翻閱了成千上萬頁中情局的機密文件，以及許多美國政府的報告、政府證明文件，官員證詞與會議紀錄，鉅細靡遺。
本書有兩層目的：檢視百年秘密選舉干預行動的價值，分析二○一六年普丁行動，瞭解他這次行動只是老飯新炒，而不是創新。對於今日的民主國家而言，要正視並接受這份史實，看到其中不為人知且黑暗的一面，帶有極大的風險。全球化和數位連線這兩股力量，強化了惡意主使者操縱民主機制的能力。秘密選舉介入的威脅方式一再演變，這其實只是另一個重要危機的前兆：民主國家在網路時代所面臨的風險。川普前國安顧問麥可邁斯特（H. R. McMaster）就說：「［俄羅斯］利用網路的優勢，在鑽我們自由開放社會的漏洞。開發出自保之道，以免遭受這種持續的政治顛覆活動，非常重要。」要是民主國家無法面對這樣的挑戰，外國勢力，目前是俄國，但很快就會有其他國，將會從其國家內部蠶食鯨吞其民主體制。


要清楚闡明本書論點，要先釐清幾個字的定義。「秘密」（covert）、「干預」（interference）、「大選」（electoral）三詞是本書所要觸及的範圍。所謂「秘密」行動，指的是進行干預的主使者是藏在幕後看不到；如果是由外國領導人公開支持、那就不能算秘密，但將竊取的電子郵件交到第三方手上，再由他洩漏出去，這就算秘密行動。由外國勢力主動採取行動，「在政治領袖的吩咐下或是順應其要求，意圖影響他國個人或政府」，這樣才算是「干預」，干預的手法包括透過「機構或是資助某個陣線集團…秘密廣播…媒體操弄…誤導訊息和偽造消息…資助具影響力的人…［以及］暗殺。」至於「大選」只有在其鎖定的選票，會影響到誰成為他國領袖時才能算。秘密干預大選因此可以定義為「意圖影響民主國家總統繼任大選的隱密海外行動」。發動武裝政變，這不會牽涉到大選投票，因此就不在本書探討的範圍。
歷史學家提摩西．史奈德（Timothy Snyder）寫道：「民主是改變統治者的過程，人民不再相信選舉機制時，民主就死了。問題不在是否舉行選舉，而在選舉是否自由公平。」有許多因素會破壞選舉機制，從壓迫選民到恫嚇選民。本書集中在探討外國介入破壞大選的過程，以及這些行動有哪些力量，足以破壞民主政府。
本書有四項主要論點。首先，本書所要講的秘密干預大選史，鎖定美國和俄國政府。整個故事漫延了過去百年，始於一次世界大戰，舊帝國垮台、脆弱的民主國家紛立之時。蘇聯逮到機會，操縱海外大選。一九四一年到一九四五年間，這種行動暫停，因為美蘇結盟，投入第二次世界大戰。干預大選的情形之後再現，蘇聯開始插手東歐國家大選，秘密大選干預行動在全世界各地大量出現。一九四八年到一九九一年間，中情局和格別烏在全球冷戰中較勁，肆無忌憚經常性地干預他國大選。蘇聯垮台後，出現了分裂。美國政策轉向，不再秘密干預大選，普丁領導的俄國在網際網路助長下如虎添翼，加碼進行干預，造成這種行動的全球性數量大爆發。如今就如一九一九年，俄國當局還是在秘密干預海外大選，而美國政府也同樣袖手旁觀，不同的是，俄國現在改以數位作為武器，而美國這邊對此卻是毫無招架之力。
其次，美國干預他國大選的行動不輸俄國，但方法不同。美國秘密干預他國大選行動，可從兩個層面來理解。其一是人事上的操弄：行動的目的在培植親美候選人，擊敗不親美，或態度模稜兩可的候選人。另一則是系統性改變：其行動目的在或強化、或削弱、或不影響該民主國家的內在運作。美國和俄國在第一個層面的作法相同。雙方都進行過秘密大選干預、暗助某方候選人。但兩國在第二層面上的作法則有不同，普丁和其前任俄國領導人長久以來都相信，他們可以使用秘密大選干預行動，削弱他國民主體制，但美國歷任總統雖然有時不該如此，但他們對於秘密干預他國選舉，總是用來強化該國民主體制。
本書中所述的行動中，有些只企圖改變人事，像是格別烏在冷戰時期，就針對美國大選支持大黨候選人，意圖不在削弱美國的民主，而在讓更親俄的美國政府可以出線。其他行動則完全只在改變體制，像俄國秘密進行宣傳活動，目的在讓英國的「脫歐」（Leave）陣營可以獲勝，藉此削弱英國民主體制。也有部份行動是牽涉體制和個人改變的，像是二○○○年時，美國中情局支持了塞爾維亞大選中反對米洛塞維奇（Slobodan Milošević）這位嗜血暴君的一邊，此舉不僅要建立更和解包容的政權，也在強化塞爾維亞的民主體制。柯林頓總統向我解釋，當初為何授權中情局進行大選干預的原因，他說：「這傢伙是個戰犯，我不認為米洛塞維奇想當民主國家的領導人，我覺得他想要廢除民主體制。」從這點看來，美國比起俄國來，選擇對於他國大選的干預，是在萬不得以時才會進行的事，華府一向聲稱，若有操縱他國民主，也是希望藉此強化其民主運作模式；而俄國方面則只是希望能藉由干預造成對方分裂。
第三，俄國在二○一六年對美國大選的干預，其實是延續既往的政策方向。秘密干預他國大選，歷來有兩種方式可行：朝選票下手、以及朝選民下手。前者的作法可以是篡改得票數、賄選、勒索選民、駭進投票系統；第二種則包括影響外國媒體、競選文宣、洩露候選人不堪訊息、資助特定政治團體。二○一六年俄國行動的目的也沒有不同：暗助親俄候選人、攻擊仇俄候選人，以及在他國民主體制中製造對立衝突。對於選民而言，一旦瞭解了自己暴露在外力介入的操縱下，往往很難接受自己被人玩弄的真相。不論是過去還是二○一六年，光是揭露這樣的事，就足以造成整個國家的分裂。一九二四年英國大選、一九六四年智利大選、二○一六年美國大選之後都一樣，本書將要找出這些事件的共通處，並從中找到教訓。
第四、數位時代無疑是讓秘密干預他國大選的工具變得更為強大。網際網路讓敵國得以用新式且更便捷的方式，在得票數上動手腳，這就是歐巴馬在二○一六年得到的慘痛教訓。網際網路甚至讓干預的他國勢力，可以根據選民個人檔案來下手。新的戰場現在社群媒體上開打了，外國干預勢力可以藉此打壓、催票、恫嚇選民，而且還可以規避即時偵測，讓傳統新聞媒體無用武之地。今天媒體對於大眾可以獲得什麼樣的訊息，尤其是惡意假訊息，能夠掌控的力道小很多了。紐約時報駐白宮特派記者彼得．貝克（Peter Baker）就說：「我們不再具有從前篩選新聞的功能。」臉書和推特這一類的平台，讓現代干預行動變得強大，更是縱容著他們。前臉書首席資安長艾力斯．史塔摩斯（Alex Stamos）就說：「老實說，［二○一六年時］臉書的確搞砸了。但那也是因為很多［其他］人做了錯誤決定，才會有這漏洞出現。」
在過去，新興民主國家的大選，要比民主大國更容易遭到外國勢力秘密干預。但是因為網際網路，讓這樣的不平等態勢改觀，這下子，是大家全都暴露在相同的風險中了。在無政府的環境中，普丁的目的無他，就是要製造紛爭對立。俄國高階將領瓦拉里．傑拉西莫夫（Valery Gerasimov）就說過：「訊息空間為我們創造了不對等的進攻機會，降低了敵方攻擊的可能。」傑拉西莫夫等一干俄國將領，將數位空間當成了武器，直搗民主體制的黃龍：大選。
民主體制並不是隨隨便便就可以茁壯的。民主體制靠人的雙手打造出來，也要靠人的雙手去細細維護。如今俄國則處心積慮、無所不用其極地想要靠著培植非自由派、具有分裂國家能力的候選人，來破壞民主體制，不管他是哪個黨派。俄國的攻勢不在陸上、海上或空中，而在網際網路的空間裡。本書第一部份從第一章到第八章，旨在追溯秘密干預他國大選的源頭和演變的過程，從列寧（Vladimir Lenin）發明的干預手法開始，談到冷戰時期的高來暗去，再到普丁的現代戰術。第二部份從第九章到第十三章，則在講俄國在二○一六年對美國大選的干預行動，特別點出當時歐巴馬總統翻來覆去，不知該如何捍衛美國大選主權一事，以及川普總統拒絕承認該威脅的確存在的情形。
本書的主旨在：以史為鑑可以護民主，務以此為戒。

兵臨城下的民主體制
當年，有件事讓歐巴馬總統頭痛的很。二○一六年夏季，他已得知俄國介入美國即將來臨的大選，他同時也知道俄國總理普丁（Vladimir Putin）在幕後操縱這個行動。歐巴馬要決定的是，教訓普丁這事，是要在選前，還是選後發動。
同年夏季，白宮俄國專家瑟雷斯特．沃蘭德（Celeste Wallander）呈上一份機密備忘錄，點出立即懲治普丁的方法，希望藉此嚇阻俄國干預美國大選的行動。與沃蘭德合作密切的助理國務卿維多莉亞．紐蘭德（Victoria Nuland）說：「我們想在七月時就進行檯面下的反制行動，我所受過的俄國和蘇聯訓練...

序言：兵臨城下的民主體制

第一部：暗黑歷史
1.列寧登場
2.中情局在義大利
3.爆炸
4.東德國安局改變歷史
5.格別烏潮美國下手
6.提倡民主
7.從葉爾欽到普丁
8.新時代

第二部：二○一六
9.延遲攻擊
10.選擇挨打
11.投票日
12.社群媒體
13.被動
結語：突破重圍

謝詞
註釋

序言：兵臨城下的民主體制

第一部：暗黑歷史
1.列寧登場
2.中情局在義大利
3.爆炸
4.東德國安局改變歷史
5.格別烏潮美國下手
6.提倡民主
7.從葉爾欽到普丁
8.新時代

第二部：二○一六
9.延遲攻擊
10.選擇挨打
11.投票日
12.社群媒體
13.被動
結語：突破重圍

謝詞
註釋