引言
我在1995 年出版了一本名為《創造公共價值》（Creating Public Value）的書，這本書嘗試提供給期望善加利用公共資產的受委託（且暫時受到顯著限制和監督）管理人員一些實用的建議。也因此，《創造公共價值》觀念的建立是基於將民營機構的管理理念應用到公務機關的管理之上，其包括：
• 更加注重政府機構的顧客；
• 更廣泛使用績效衡量系統來檢視公務機關之價值，並呼籲雙方管理者和員工一起創造；
• 更廣泛且深入地運用全面品質管理，並繼續提高公務執行之效能；以及• 根據績效，為政府管理階層人員和一線員工提高薪資。
這些想法在公務機關中成敗參半。欲更有效、具高效能及「以客為尊」的承諾，讓公共管理者開始嘗試新的服務、生產、績效考核及人力資源方法和管理模式，但上述的每一個觀點也帶來挑戰，不僅是因為在政府部門內顯得新奇，更是因為私人企業的模式並不總是適用於民主政府的程序和做法。
以顧客為導向的政府？
注重顧客想法確實成功地讓公務機關在服務人民時更加關注他們。但很多公共管理者和組織仍不確定他們的顧客是誰、怎麼樣才可以最有效地滿足他們，乃至顧客滿意度對其整體任務來說多麼重要。畢竟，公共管理者和機構已經花了很長時間思考，他們的目標是追求組織已被設定之使命或實現特定社會成果。但創造公共價值的這些舊觀念中，究竟是否含括顧客滿意度，以往其實並不清楚。
雖然這些到政府機構辦事的人，就是類似私人企業的服務對象和受益者，但因其處理個人相關事務時一般並不針對所接受的服務直接付費，所以通常無法決定想要付出多少錢來換取這樣的服務。此外，政府機構和服務對象間之「服務」僅代表個人與政府之間的某種交易。對許多個人來說，與政府的交易並非服務而是義務，管制企業經濟的納稅人和所謂的罪犯並非政府機關的服務對象，而是「義務人」，雖然政府公務機構對待納稅義務人的態度相當禮貌且審慎，更尊重他們的權利，但公務機關櫃檯滿足納稅義務人的主要目的並不明顯，若目標只是為了滿足這些顧客，他們大多會願意乾脆裁撤櫃檯！
最後，似乎很清楚的是，除了個人之外，還有許多被認為是公務機關「顧客」的利害關係人享受著這樣的服務及義務，包括公民、被賦予公民權的選民、納稅以讓政府運作的納稅人、司法系統以及當選為代表公民利益和期望的民意代表等。只要這些利害關係人具備了決定公共資產用途和維持政府運作之哲學、法律和實踐基礎概念，他們似乎就與私人企業的顧客有著相同特性。
那麼，公共管理者所面臨的問題是如何滿足所有不同種類的「顧客」和利害關係人。當公民、納稅人和／或當選之民意代表的價值觀與來自政府服務和個人義務之價值和利益相抵觸時，會發生什麼事情呢？
有許多人在這些問題的回答中指出，公民、納稅人和民意代表真正想要的政府是高效率和高效益的任命統治社會，他們追求公平且高效的稅制、平等獲得高品質公共教育之權力、一個至少安全的自然環境（也許乾淨甚或美麗）等。但是，無論是受益者或是義務人，政府經由建立這些社會成果來創造價值的理念與政府要滿足「顧客」所創造的價值並不相同。社會成果可衡量社會整體條件，但其並非與政府交易之個人的主觀滿意度。最後，社會成果是否具有價值，其不僅僅是由特定個人對其進行評價以認定，而是由已經默認同意繳稅及守法來創造所需社會效果的更廣泛「大眾」來進行評價。這也就是說，在公務機關，相關的「顧客」其實就是身處代議制度與不完善民主流程中的集體大眾（地方、區域或國家），而非基於個人利益做出消費決策的個別消費者。
更好的績效衡量系統？
政府部門應制定並使用更強的績效衡量系統之想法，將以往混淆的概念降低，而建立和利用相對客觀的方式來檢視公共管理者和公務機關表現的好壞，則使他們更負責任，並讓他們做出更好的表現。據推測，此方式還可以經由公開透明地承諾及讓政府實際利用公共資金和機構所做之事得到更廣泛的理解和認同，藉以提高政府運作的合法性。事實上，如果政府建立的主要價值就是達成所需的社會成果，那麼，建立一個更好的衡量系統以獲取理想結果，並找到適合衡量進展的方法，將顯得更加必要。【1】
因此，這一開始看起來似乎大多是技術問題：如何建立讓公務機關成功根據大家的期望改變社會條件的方式呢？就是創造公共價值。但是，還有一個管理問題：促使公共管理者面臨在不習慣交代績效的組織內開發和使用績效衡量措施之顯著危害，究竟是什麼呢？相對而言，這其實是顯露出一個政治問題：當民選官員們都以提高政府責任為己志時，他們發現很難確定本身是希望公務機關追求什麼樣的價值觀，且他們一般拒絕長時間持續一套想法讓公務機關得以制定相應的績效考核制度，使其能夠滿足更高的業績需求。這背後其實潛藏著一個更大的哲學問題，就是如何讓公眾及其選出的民意代表思考他們本身希望公務機關在其業務上所產生及反映的價值。
認為應該增加績效衡量次數的人似乎都有一個共識，即公共管理者應該抽離他們早就習慣的衡量想法及方式，並努力試圖為其公民產生終極價值的公務機關建立可以衡量之方式。但欲衡量最終成果的動力很快就遇到了一個現實問題：收集早就沒有包含在政府部門每日辦公事務中的社會情勢數據成本相當高而且困難、很難將觀察到的社會條件變化歸結到特定政府作為，而反饋也較晚才能被收集到，且政府日常作業可用之績效衡量的可驗證連結性也極少。最後，那些希望政府能夠揭露其作業「底線價值」（bottom-line value）、自公務機關所產生之價值中「獲益」之努力及將其根據成本設定的人，也被證明可能具有特定性的問題。
正如所見，這些現實的挑戰已經拖慢了政府績效衡量能夠進步的速度，故本書的目的是幫助政府克服這些困難，至少知道需要的不只是簡單的技術而已，還有哲學、政治學和管理學理論。但至少到目前為止，公務機關建立和使用高效能衡量系統的承諾，大多還是流於膚淺且零碎的。
全面品質管理？
私人企業的做法也引起公務機關的重視，並在其業務中用於鼓勵和執行創新流程。許多公務機關開始嘗試「全面品質管理」、「過程改進」和「流程再造」，以在其核心營運作業中發現和開發提高生產力之創新行為。【2】公務機關組成生產力團隊來確定複雜的官僚程序中，是否可以在不損害其課責性或績效下，消除某些特定步驟。【3】根據通用電氣的例子，公共管理者召開「實務會議」，高階管理人員能在其中直接聽到這些現場工作人員對提高績效的建議，最終並採納執行。
這些努力取得了一些正面成果，特別是在已陷入繁文縟節及存在許多對工作不再熱情或無法勝任員工之公權力機構。不過，這些絕大部分的重點都放在小的流程創新【4】，至於較大的變化（如整體品質改善的機制無法解決核心經營方式有效且有益之創新，或一系列在不斷變化的世界中引導機關走向新位置和新使命之必要創新）等大型策略問題，則是需要不同的政治授權。
對全面品質管理的興趣推動了創新和提高公務機關管理行為的生產力，傾向阻礙政府創新─對政府運作的一致性和可靠性需求，以及可能造成如失去公共資產之輸掉「賭局」成果─的基本力量，則依然非常強勁。【5】
付費績效？
公務機關應更依賴付費之高績效系統的想法，已經取得了一定的進展，特別是聯邦政府的高階管理人員及一些公務機關的工作人員，尤其是公立學校教師。【6】
但付費績效的想法混淆了準確定義量化表現的挑戰，然後在將觀察到的績效變化歸因於政府管理人員或員工個人行為的可靠性挑戰之前就瓦解。他們可以堅持保留這樣的系統，並進行一些可以表面上支援的測試，但這樣的系統是否能有效推動，並引導第一線的管理者與員工的績效部分，我們則還不是完全清楚。
缺少的理念：策略管理
值得注意的是，私人企業管理並未引起公務機關極大興趣的基本原則是：其已經在商業世界制定了的「策略管理」理念，用以指導受託管理私人企業資產之執行長（CEO）的決策和領導行為。這有點諷刺，因為這個概念佔據了商業世界運作的首要優先地位，而且其中很多現代企業的成功都歸功於此。【7】在私人企業中，制定組織的策略仍舊是給予組織目的和方向的第一步，也是最重要的一步。沒有策略，企業如何知道需要生產的產品和服務為何、需追蹤哪些顧客或者監督組織整體或其個別成員表現的方式為何？
當然還有很多公共管理者認為他們已經執行策略管理很長一段時間了。他們有引導機關人員執行複雜的策略規劃過程的策略規劃人員。但在公務機關中，策略管理似乎意指：（1）著眼長遠而非短期；（2）專心於將產生較大影響的大問題上之表現，而非僅對生產力造成小影響的小問題；及（3）集中在最終目的而非完善的手段。相較之下，關於私人企業的策略管理，則是找出組織運作時和外部環境間的契合。對生產價值長短期威脅和機會的任何計算及預期最終目的，皆應根據外部環境調整。搞清楚具複雜性且具動態性的環境並不容易─在此，複雜性所指的是人們可以找到和利用許多不同的市場；而所謂動態性，就是指隨著社會條件變化來來去去的機會。
私人企業的管理者判斷其所面臨之外部環境，也被視為是重要的策略任務。策略管理的概念引導管理人員注意其作業環境的兩個關鍵特徵：（1）試圖以特定產品和服務滿足需求之顧客；以及（2）具備其他競爭性商品和服務之生產者。其他利害關係人─如投資者、員工、供應商和政府監管部門，也都是環境重要組成部分，都是需要被關注和處理或可用於競爭激烈的市場策略執行中的一個重要組成部分。但最關鍵的重點，則還是在於顧客和競爭對手。【8】
所謂公共價值的創造，就是在於明確追求對於公共組織創造價值的策略時，必須著重於如同私人企業發展所建立的組織外部環境。假設公共管理者就是該私人企業的同行，其都面臨為委託給其之資產獲取高價值應用的基本領導任務。要做到這一點，公共管理者也不得不從組織外可以告訴他們什麼有價值且可以做到、為他們提供資源及營運的環境中尋找。本書呼籲公共管理者不僅應向上（upward）找出可以提供資源並判斷其作業價值的政治授權環境，還需向外（outward）找出其在任務環境所創造之公共價值究竟是成功或失敗的。
一旦焦點從改善內部運作轉成診斷外部環境，至少在複雜性和動態性方面，公共管理者面臨的環境和那些私人企業管理者所面對的會有很明顯的相同性。關於政治環境合法性與支持度方面，公共管理者看到了異類需求和期望的快速變化，由他們所面對的如國防、公共衛生、教育和兒童福利的營運挑戰，他們可以看到他們的工作環境有著相同的異質性和變化，他們面臨著許多不同的任務，且其任務變化頻繁，有時是處理完全沒遭遇過的問題（如恐怖主義、愛滋病等），有時又是組織特定重任的急劇轉變（如回應外語學生或適應不同文化的育兒方式）。
因此，公共管理者必須學會如私部門管理者般，思考其組織在複雜且變化頗大之環境中的定位，就像總裁和企業管理者必須學會以靈活性、創造力和創新回應異質且時刻變化的市場環境。也因如此，所以公共管理者必須學會以同樣靈活變動且追求價值的想像力，回應多樣化且不穩定的政治和社會環境。
自《創造公共價值》一書出版以來，很多人都發現創造公共價值有助於應對和適應公共管理的諸多挑戰（不穩定的黨派政治、預算不足、頑固的公職人員、憤怒的媒體、不開心的民眾及「邪惡」的公共問題等）。針對公民、監督者及公共管理者而言，該書強調我們都依賴公務機關及私人機構中那些創造價值管理者的程度，但還有很多是《創造公共價值》一書中沒有提到及解決的問題。
認知公共價值為創造公共價值的關鍵步驟
為構成公共價值之事物提供明確且客觀的定義明顯有難度，當社會政治認定政府為裁判（最好），而非生產實體（在最壞的情況下）；或者是「問題」而非解決方案時，政府正在創造一種價值─一種可以改善個人和公民集體生活品質的價值─其相當驚人且具意識型態上的爭議。
此說法某種程度上是真實的，否則如果政府沒有提出價值超過生產成本的東西，為什麼有權控制政府的公民要為政府放棄他們的金錢和自由？故問題仍是公共價值究竟應該如何被定義和認可。
接續上述，公共價值應該如何被定義和認知深究的問題，也帶出了其他兩個關鍵問題。第一個是，哪個特定社會角色是公共價值適當仲裁者的程序問題：到底政府將其認定為政府的服務對象或公民和納稅人？若答案是公民和納稅人而非顧客，怎麼可能多數人都變得口齒伶俐，且明確知道自己價值觀和對值得徵稅之成果看法，並規範自己以追求善良且正義的社會？【9】第二個問題則是個實質性問題：哪些是公共價值的適當仲裁者會欣然接受的特定效果或政府績效？是降低成本？是組織產品的數量和品質？是滿足顧客？是達到預期的社會效果？是他們的關注可能只集中於政府行為的實質目的，還是也會關注使用的方式？還是在解決這些影響實現特定結果的成本問題時，他們對個人得到公平對待給予什麼樣的關注，及他們的權利是否得到保護？抑或者是他們對政府應當協助建立一個不僅是繁榮同時也公平且公正的社會之想法為何？
綜合以上所述，可能合法化公共價值特定概念的程序問題和合法價值仲裁者會選擇的特定價值之實質性問題（貫穿處理過程），將成為政府績效課責的核心問題。如果這些問題沒有答案，那麼將無法真正建立公共價值。
當我在這些問題中掙扎時，忽然發現這僅是一個簡單的技術和管理問題。衡量政府機構績效的任務，實際上可能是一般策略問題及政府價值取向之管理行為重要的解決方案，也許認真看待績效衡量，並熟練識別公共價值之方法，將有助於針對公務機關之策略執行具體、堅固且嚴苛的考驗，來評估其是否珍貴、合法且可行。
也許，強大的公務機關績效衡量系統有助公眾對國家權力及公共資金可能且必要用途之討論；也許亦有助於我們不僅經由建立課責制，還以幫助企業學習如何提高自己表現來推動各公務機關的表現；也許建立完善公共價值創造方式的壓力，可能讓希望看到公務機關作業可付諸實現的民眾，以及深刻表達何謂「我們這些人民百姓」（we the people）等價值觀的政治和哲學研究，都能得其所求。
越是想到這一點，我就越覺得制定績效衡量的概念似乎看起來更重要。這是策略而不僅僅是技術。我認為政府有效的策略管理路徑，是透過修正調整過的進階方法以對公共價值創造的持續性與可理解性發展意涵，進行更為深入地探知與進一步地詮釋。這也是我想在《創造公共價值》的「續集」中討論的東西。
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$ 310 ～ 523 | 公共價值管理：哈佛大學教授的創新式績效衡量系統 (Recognizing Punlic Vallue)
作者：Mark H. Moore ／ 譯者：馬群傑 出版社：巨流圖書股份有限公司 出版日期：2020-01-09 語言：繁體書  共 7 筆 → 查價格、看圖書介紹
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圖書介紹 - 資料來源：TAAZE 讀冊生活 評分：
圖書名稱：公共價值管理：哈佛大學教授的創新式績效衡量系統 (Recognizing Punlic Vallue)
公共價值存在於公眾的生產和生活中，唯有公眾才能決定什麼具有價值；而政府部門可將此視為原則與焦點，提出改善組織的策略，回應公眾的偏好，追求共好的社會氛圍。
哈佛大學甘迺迪政府學院的王牌教授，「公共價值」理論的創建者Mark Moore引入企業界的管理理念，在提供基本服務及制定政策上，透過「策略三角」架構的應用，回應民眾對公共服務的需求，再進一步發展出「公共價值計分帳戶」及「公共價值計分卡」作為績效衡量的工具，使公私群體建立後續行動、目標及發展適切的準則，創造切合跨部門利益的公共價值。
為了釐清「公共價值計分帳戶」及「公共價值計分卡」的概念及使用方法，作者以全美各地，不同層級與單位的政府管理者為實例，包括市政府、警察局、稅務局、廢棄物公用事業等，說明他們如何利用績效衡量和管理系統執行任務，希望鼓勵公部門、非營利組織與第三部門等公共參與者持續創新和學習。
作者簡介：
Mark H. Moore
Hauser非營利組織研究中心的講座教授兼中心主任。畢業自耶魯大學的學士與碩士班，並獲得哈佛大學甘迺迪政府學院博士學位。曾經榮任哈佛大學甘迺迪政府學院執行計畫委員會的創始主席，並在該職務上任職超過十年之久。在1979年至2004年間，也曾擔任Guggenheim刑事司法政策與管理課程的講座教授，並獲選為甘迺迪政府學院刑事司法政策與管理計畫之委員會主席。研究興趣在於公共管理與領導、公民社會與社區動員，以及刑事司法政策與管理等。著作含括《Creating Public Value: Strategic Management in Government》、《Dangerous Offenders: The Elusive Targets of Justice; From Children to Citizens: The Mandate for Juvenile Justice》，以及《Beyond 911: A New Era for Policing; and Creating Public Value Through State Arts Agencies》。工作著重在探究公共組織領導者之領導精神與領導作為，認為公共組織領導者可以經由強化支持性與合法化的面向來進行社區參與，並提出公共領導者們應藉由扮演價值承諾者的角色來提升領導力，如此才能促成公共部門的企業性發展。
譯者簡介：
馬群傑
國立臺南大學行政管理學系教授兼系主任、北京大學政府管理學院博士後研究員、哈佛大學甘迺迪政府學院（John F. Kennedy School of government, Harvard University）亞洲研究員與瑞士洛桑高級公共管理學院訪問學人。其致力於公共政策與公共管理、民主治理與危機領導、文化創意產業與創新領導，以及地方治理與城市行銷等課題之教學與研究。先後擔任北京大學首都發展研究院暨北京大學地方政府與地方治理中心博士級研究員、中國行政評論主任編輯、南大學報主任編輯、高普考命題暨閱卷委員、中央與縣市政府公務人員升官等課程講座、海峽兩岸四地國際學術研討會執行長與臺灣公共行政與公共事務系所聯合會（TASPAA）秘書長與會長。曾於哈佛大學甘迺迪政府學院擔任研究員，並參與危機領導（Program on Crises Leadership）、藝術與領導（Art and Leadership Program）以及領導發展（Leadership Development Program）等計畫研究。歷年亦多次獲得科技部補助大專校院研究獎勵措施方案、考試院國家文官學院高階文官飛躍方案，以及南大加強學術研究提升教學品質方案等獎項補助。
章節試閱
引言
我在1995 年出版了一本名為《創造公共價值》（Creating Public Value）的書，這本書嘗試提供給期望善加利用公共資產的受委託（且暫時受到顯著限制和監督）管理人員一些實用的建議。也因此，《創造公共價值》觀念的建立是基於將民營機構的管理理念應用到公務機關的管理之上，其包括：
• 更加注重政府機構的顧客；
• 更廣泛使用績效衡量系統來檢視公務機關之價值，並呼籲雙方管理者和員工一起創造；
• 更廣泛且深入地運用全面品質管理，並繼續提高公務執行之效能；以及• 根據績效，為政府管理階層人員和一線員工提高薪資。
這...
我在1995 年出版了一本名為《創造公共價值》（Creating Public Value）的書，這本書嘗試提供給期望善加利用公共資產的受委託（且暫時受到顯著限制和監督）管理人員一些實用的建議。也因此，《創造公共價值》觀念的建立是基於將民營機構的管理理念應用到公務機關的管理之上，其包括：
• 更加注重政府機構的顧客；
• 更廣泛使用績效衡量系統來檢視公務機關之價值，並呼籲雙方管理者和員工一起創造；
• 更廣泛且深入地運用全面品質管理，並繼續提高公務執行之效能；以及• 根據績效，為政府管理階層人員和一線員工提高薪資。
這...
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作者序
譯者序
1980 年代以來，公共事務的發展日趨繁雜，公共治理的困難度也日漸升高。當此之時，面對全球化、多元化與網絡化之環境與社會，如何才能有系統、有效率與有效能地結合知識技術與課題需求，以化解各種公共問題，也成為當代公共管理者最需面對與應對的挑戰。基於此情況，在以美國為主的西方民主國家中，則除了深究公部門管理的重要議題（如司法人權、國防外交、環境保護、醫療保健、交通運輸、金融財政、教育文化與警政治安等）之外，並開始關注公共管理的核心意涵乃至成果評量，期望藉以對公共事務進行兼具宏觀與微觀的觀察省思與解構...
1980 年代以來，公共事務的發展日趨繁雜，公共治理的困難度也日漸升高。當此之時，面對全球化、多元化與網絡化之環境與社會，如何才能有系統、有效率與有效能地結合知識技術與課題需求，以化解各種公共問題，也成為當代公共管理者最需面對與應對的挑戰。基於此情況，在以美國為主的西方民主國家中，則除了深究公部門管理的重要議題（如司法人權、國防外交、環境保護、醫療保健、交通運輸、金融財政、教育文化與警政治安等）之外，並開始關注公共管理的核心意涵乃至成果評量，期望藉以對公共事務進行兼具宏觀與微觀的觀察省思與解構...
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目錄
譯者序
圖與表目錄
引言
第1章
William Bratton 和紐約市警察局：定義與認識公共價值的挑戰
‧William Bratton和Compstat的起源
展開公共價值的描述：公共代理人的「底線」﹖
‧一個令人深思的私部門隱喻意涵
‧對於公共機構管理者的「公共價值帳戶」
本章總結
第2章
Anthony Williams市長和華盛頓市政府：公共價值計分卡策略
Anthony Williams市長與績效政治學
績效評量的策略應用：從公共價值帳戶到公共價值計分卡
‧為什麼有效率的績效評量很少出現在公部門？
‧政府策略管理和公共價值帳戶
‧公共價值計分卡：「平衡...
圖與表目錄
引言
第1章
William Bratton 和紐約市警察局：定義與認識公共價值的挑戰
‧William Bratton和Compstat的起源
展開公共價值的描述：公共代理人的「底線」﹖
‧一個令人深思的私部門隱喻意涵
‧對於公共機構管理者的「公共價值帳戶」
本章總結
第2章
Anthony Williams市長和華盛頓市政府：公共價值計分卡策略
Anthony Williams市長與績效政治學
績效評量的策略應用：從公共價值帳戶到公共價值計分卡
‧為什麼有效率的績效評量很少出現在公部門？
‧政府策略管理和公共價值帳戶
‧公共價值計分卡：「平衡...
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