robert eugene cushman

區段徵收合憲嗎？

◎源自十九世紀的超額徵收（Excess Condemnation），與台灣區段徵收的狀況非常近似，與我們現在所面臨的問題也有很高的相似度。我們必須了解超額徵收在歐洲及美國是如何被實施及被放棄。

◎二十一世紀的台灣仍大肆實施建構於十九世紀、但在二十世紀初已被拋棄的區段徵收制度。

◎區段徵收剝奪了憲法對人民基本人權的保障，這個制度的實施是否有其正當性、合理性及合憲性？

◎「區段徵收」是中華民國特有的「土地徵收」制度，但後來在台灣延用實施下，政府從未依法支付高額價金來進行全區的照價收買。

十年前，苗栗大埔強拆張藥房的事件引發社會廣泛的關注。在那之後，許多類似的區段徵收個案也都引起土地被徵收人的強烈抗爭，如桃園航空城、台北社子島、林口A7、新北八里台北港、淡海新市鎮、竹北台知園區（璞玉計畫）、竹東二三重埔等，這是因為區段徵收剝奪了憲法對人民基本人權的保障。區段徵收的實施顯然已成為嚴重的社會問題，在這個時刻，台灣社會亟需盡快理解何謂區段徵收，並辨明這個制度的實施是否有其正當性、合理性及合憲性。

        如此惡劣的情勢或許有機會隨著羅伯．庫斯曼教授《超額徵收》中譯本的出版而有所改觀。在本書中，庫斯曼教授以十九世紀及二十世紀初的美國為例，將土地徵收分為二大類：強制徵收（eminent domain）、超額徵收（excess condemnation），後者又可分為三個類別：殘餘地徵收（或稱附帶徵收、一併徵收）、為了保護某項公共建設而在其周圍所實施的有限度擴張徵收（台灣的法律制度似無此徵收），以及為了賺錢財政目的所實施的獲利徵收（即國內的區段徵收）。當時他為了撰寫這本書，還特地從美國遠至歐洲蒐集資料及進行移地研究，如法國、比利時、英國三個國家的實務經驗，而後在一戰期間從德國返回美國。本書也敘述美國各州當時所實施的眾多案例及法院的判決，內容詳實豐富，也具有很高的價值。雖然這本書出版於一百多年前的1917年，但書中所討論的主題與台灣區段徵收的狀況非常近似，與我們現在所面臨的問題也有很高的相似度。

在台灣，「土地徵收」主要分為「一般徵收」與「區段徵收」，其實施的關鍵都來自「都市計畫」。政府經常以「都市計畫」的手段，強制徵收人民的土地，以致引起抗爭。在國外，「超額徵收」是指政府透過強制徵收來獲取土地，其政策的重點在於政府徵收超過實際所需的土地。對都市規劃者來說，超額徵收是一種掌控都市實體環境發展的手段。在《超額徵收》一書中，庫斯曼教授探討了區段徵收的合憲性，他特別強調，如果只是為了賺錢財務目的而進行徵收，這絕非徵收的公共目的，這樣的徵收不僅違背了法律公平的保護原則，也牴觸了法律的正當行政程序，而這大抵是為何西方民主國家在二十世紀初都逐漸不再使用區段徵收的主因。

到了二十一世紀，台灣竟然還在大肆實施建構於十九世紀、至今大抵已被拋棄的區段徵收制度。即使超額徵收的廢止在國外已有一百多年的歷史，但由於政府不斷啟動區段徵收，並將其誤導為土地合作開發事業，以致國人受其蒙蔽而產生誤解。區段徵收的定義為何？又從何而來？在中華民國的法制史中，區段徵收最早出現於1930年所制訂的舊《土地法》中，該法後來於1946年做全面的修訂，成為現行的《土地法》。其中，區段徵收的定義規定於第212條第2項：「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」但這個定義很不明確，而且賦予了政府非常大的權力。其立法緣由是為了仿照德國人於中國膠州灣租借區之開發前例：在地方建設開始之前，由政府先行「照價收買」擬建設地區的全部土地，防止私人壟斷土地。但在台灣，政府從未支付高額價金來進行全區的照價收買。

在解嚴三十多年後的今天，台灣的土地亟待解嚴。《超額徵收》這本書幫我們找尋到區段徵收的根源，找到了區段徵收的身分密碼。希望藉由本書的出版，能喚起大眾的共識，督促政府廢除侵害人權的區段徵收制度，重視憲法對人民基本權利的保障。

作者簡介 |

羅伯．庫斯曼（Robert Eugene Cushman, 1889-1969）

康乃爾大學行政學系戈德溫．史密斯榮譽退休教授，曾擔任行政學系系主任多年。他因專業成就受到矚目，而成為羅斯福總統的行政管理委員會成員以及美國藝術與科學學院院士。1913年《政治科學季評》（Political Science Quarterly）刊出庫斯曼的第一篇文章，從那時起直到離世，他每年出版書籍、文章和評論，為美國行政研究貢獻心力。他的著作範圍很廣，1925年出版的《重要憲法判例》（Leading Constitutional Decisions），後來發行了約12個版本，是他在大學部教授的主要領域；《獨立管制委員會》（Independent Regulatory Commissions）一書中比較了美國、英國和其他歐陸國家的行政程序；也寫過納粹破壞份子，他從1940年以來最主要的學術與寫作關懷是關於公民自由，在這個主題著墨甚多，他曾利用洛克菲勒基金會的補助金推出康乃爾大學出版社的公民自由專書。他是卓越的學者，有豐富的中央政府實務經驗，是1930-50年代康乃爾大學教師的一時之選。

校訂｜

徐世榮

國立政治大學地政學系學士及碩士、美國德拉瓦大學政治學系碩士、都市事務及公共政策學院博士。現任政治大學地政學系教授、台灣第三部門學會理事長、惜根台灣協會理事長，曾任台灣第三部門研究中心主任。他強調溝通實踐及行動參與，長期關注「土地正義」議題。他認為一個成熟的民主社會需要有蓬勃發展的公民社會。主要研究領域為土地政策、規劃理論、都市計畫及第三部門。著作《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》獲106年第41屆金鼎獎最佳非文學類圖書獎。

廖麗敏

政治大學會計學系學士、美國德拉瓦大學會計學系碩士、台北大學企業管理學系博士。現任中國科技大學財務金融系副教授兼會計室主任。主要研究領域為企業倫理、企業社會責任、非營利組織、土地財政、及永續發展等。她非常關心台灣的環境生態、有機農業及糧食安全課題，積極倡導由土地倫理、非市場價值及社群經濟的角度來予以保護，也參與了多年期的科技部研究計畫。近年來研究台灣的土地財政課題，認為地方政府在財源窘困情事下，運用土地徵收及市地重劃手段來攫取所需的財源，但也因此造成社會弱勢家園迫遷的嚴重問題，值得政府及公民社會的關注。她長期積極參與國際第三部門學會（ISTR），並擔任ISTR亞太地區學術委員職務。

蔡穎杰

台灣大學農業化學系畢業，美國德拉瓦大學能源及環境政策中心博士，曾任台灣輻射安全促進會秘書長，現為國立政治大學地政系博士後研究員。

譯者簡介 |

賴彥如

台大外文系、社會系雙學士，台大城鄉所碩士。任職於非營利組織，從事社區營造、藝術策展及環境守護工作。與文史、空間、生態有關的事她都想了解，相信城市的偉大來自其包容小眾的能力。譯作散見於環境、文化、城鄉領域，譯有《合作住宅指南：用自決、永續、共居開啟生活新提案》、《如何謀殺一座城市：高房價、居民洗牌與爭取居住權的戰鬥》（合譯）、《城市造反：全球非典型都市規劃術》（合譯）等。