[美]喬納森·卡恩

譯叢總序
譯序
前言
導論 公共預算改革的政治文化
第1章 市政會計改革的興起
第2章 紐約市政研究局
第3章 創設預算
第4章 都市的預算公開和公民權
第5章 預算改革走向全國
第6章 構想國家
第7章 創設現代行政首長制度
第8章 新的聯邦政府

預算是一種制度，它以復雜的技術、精確的數據告訴人民，他們的政府打算做什麼、正在做什麼，以及做了些什麼。正是通過數據與圖表，預算界定了政府活動的范圍，確定了政府與社會之間的界限，進而划定了公共領域與私人領域的邊界。

這樣一種預算制度是由知識精英們發明的。威廉·艾倫、亨利·布魯埃爾、弗雷德里克·克里夫蘭，乃至威廉·威洛比，是這批智者的先驅。艾倫（Allen）、布魯埃爾（Bruere）和克里夫蘭（Cleveland）三人組成的著名的「ABC三人組」，及1906年初創的紐約市政研究局，引領了美國最早的市政預算改革運動。身處經濟迅速轉型、人口膨脹且多元的城市工業社會，面對政府事務日益復雜、政府活動邊界日益模糊、人民日益遠離政府的現實，艾倫等知識精英們帶着對古老的代議民主的理想，立志於以一個單一的預算文件來詳組界定政府的責任與職能，進而界定政府的邊界，乃至重塑政府合法性的基礎。於是，市政預算改革運動在他們的呼吁下，從紐約市走向紐約州，最終走向全國。至1916年，新成立的政府研究學會接過了市政研究局的魔棒，威洛比等繼承並超越克里夫蘭們的改革， 在界定政府與人民之間權力與責任關系的同時，將預算改革轉化為全國性運動。建立國家預算制度，重新界定政府內部的權力關系，其中尤其是總統與國會之間的權力關系，成為新一代知識精英的使命。

帶着這樣的使命，預算先驅們發明的預算制度是一種行政預算制度。它起源於人民利益的總管家——總統，與人民利益的個別代表——國會議員之間的權力之爭，確切地說是從精力充沛的西奧多·羅斯福總統向國會奪取創制權開始。羅斯福總統通過禁止政府各部門與國會議員之間的直接交易，開始實施對行政機關的全面控制。但實質性的發展是由克里夫蘭與威洛比任職的塔夫脫委員會完成的，塔夫脫總統在前任的基礎上贏得了制定並向國會提交預算的權力，但終究沒有贏得將預算立法的斗爭。1921年《預算與會計法》最終由國會通過並經由哈定總統簽署，這場以行政預算為目標的全國性預算改革運動算是取得了最后的勝利。

行政預算確立了一種以總統為終端的控制行政機關的權力金字塔。在這種新的權力金字塔中，存在一種新的權力委托代理關系。國會相當於公民，而總統相當於地方政府；正如公民把制定預算、執行預算的權力委托給地方政府一樣，國會也把制定預算與執行預篁的權力委托給總統。總統是整個行政機關的首長，它通過其代理機構——預算局來領導與控制行政機關各部門。所有行政機關和機構都通過預算局對總統負責、向總統報告，從而形成現代意義上的行政首長負責制。其最直接的成果就是新成立的行政部門權力的第一次統一集中的自覺運用——富蘭克林·羅斯福總統的新政。

這就是美國現代公共預算的故事。今天生活在現代「預算共和國」下的公民對此已習以為常，並且很容易專注於它的技術與數據特點，而忽略100多年前預算精英們「發明」預算的初衷。那就是，預算不僅僅限於如何保證精確性的技術問題，它更多的涉及現代社會中預算和民主治理相互關系的根本問題。當然，預算精英們期待通過預算這一中介，使公民重新獲得對政府說話的權力，從而重建代議民主的合法性。基礎的前提是，公民必須接受預算的教育，或者說必須接受以預算為形式、以預算信息為內容的教育，這就將預算專家的技術權威置於預算目的之上了。人民這一改革的最初目的， 到最后還是淪落為制度的手段了。

美國現代公共預算的故事波瀾壯闊，引人入勝。擁有康奈爾大學歷史學博士學位的喬納森·卡恩教授，以敘事的手法．以「預算民主」為題，將1890年至1928年美國國家建設與公民權形成時期預算制度的萌芽與確立歷史娓娓道來，使得乍看之下即有閱讀的沖動：而閱讀者，即有推介之沖動。於是，就有了本書的翻譯。

本書的翻譯歷時半年。具體分工如下：第1至第3章，葉娟麗、王鑫：第4至第6章，葉娟麗；第7章，葉娟麗、郭小安；第8章，葉娟麗、徐蓉蓉。全書由葉娟麗定稿。

本書的翻譯原則是盡可能地直譯，文學色彩過重、晦澀拗口的地方，在忠實於原文的前提下，偶然使用通俗易懂的替代表述。但由於專業知識的限制，如關於公共預算、美國史、新聞史等方面知識的缺陷，本書某些特定場境的術語翻譯可能存在不太妥貼的地方，這些都有待在今后的研究與學習中加以彌補與糾正。唯一的希望是，我們的翻譯能夠如實地再現預算精英們的歷史光輝，至少，不至於損害這部著作在公共預算和美國政治學說史上的獨特貢獻。

葉娟麗
2008年6月