作者-劉興光 -FindBook 找書網

圖書名稱：社福民營化中的第三部門：國際趨勢與在地發展

本書透過歐美、東亞國家與台灣經驗的發展比較，詳盡分析全球資本主義國家社福民營化過程中的權力關係變化，對於台灣如何建立第三部門與政府之間的良善夥伴關係，深具啟發。

※蕭新煌教授、王仕圖教授撰文推薦※

《社福民營化中的第三部門：國際趨勢與在地發展》由周怡君教授及多位作者編寫，探討第三部門在社福民營化中的角色變遷。透過分析歐美（英國、德國、美國）及東亞國家（中國、韓國、香港）與台灣的經驗，本書揭示了第三部門與政府之間合作與權力關係的變化。書中詳述了在福利國家危機與「新公共管理主義」影響下，第三部門如何從監督者轉變為政府的承包者，及其所面臨的依賴加深、自主性減弱等挑戰。台灣部分著重於探討政府與非營利組織在招標、托育服務及社區照顧中的互動與影響。本書提供跨國比較與在地經驗的綜合分析，適合研究者、學者及實務工作者參考，具高度學術價值及實務啟發。

【此書為第三部門研究叢書第14種】

作者簡介：

主編周怡君教授
周怡君教授為德國海德堡大學社會學博士，現任東吳大學社會學系教授及障礙研究學會理事長，曾擔任東吳大學社會學系主任及人權碩士學位學程主任。她的研究專長包括障礙研究與障礙社會政策、照顧研究的國際比較以及非營利組織研究。她致力於推動學術研究與社會實踐的結合，並撰寫和主編多部有關第三部門與社會福利，以及人權議題的專書，涵蓋國際趨勢和在地發展的比較。她的研究在學界和實務界中廣受重視，對台灣及東亞地區的社福政策發展有重要影響。

章節試閱

第一章導論

從1970 年代福利國家危機中的政府失靈和市場失靈，非營利組織在各國社會服務提供的角色就日益重要（Coston, 1998）；加上新公共管理主義（New Public Management, NPM）的思維興起，同時代表高國家支出的大政府模式不被推崇，將國家的社會服務責任透過各種方式，轉由社福非營利組織來提供的民營化（Privatization）過程，不但可降低政府人事支出，更可將原來非營利組織監督政府的方式，轉變為政府監督非營利組織；加上非營利組織不僅提供服務，還經常倡導社會服務制度的改變、協助政府建立社會資本（De Corte & Bram Verschuere, 2014）。社福民營化的風潮從歐美國家，迅速傳播到世界其他地方。如此社福民營化的發展趨勢在台灣亦無例外，目前台灣從長期照護，包括婦女、兒童、身心障礙、老人等各種群體在遭遇生活不幸或危機、滿足基本生活，甚至提高生活品質的第一線社會服務，各級政府大部分使用包括特約、補助、招標委託等不同方式，和社福非營利組織合作，由社福非營利組織來提供服務。事實上，由政府提供非營利組織資金，非營利組織依據與政府簽訂的契約提供社福服務，政府透過一定機制來監管服務提供狀況，已經成為所謂政府和非營利組織在社會服務中的慣見模式。

這種模式的優點是非營利組織的靈活性和專業性，可以迅速回應個案的服務需求，也能提供比政府更有效率的服務；而政府通過提供非營利組織資金，來確保社福服務的數量和品質（Liu & Qiu, 2013）。但缺點是非營利組織可能因為依賴政府資金而失去自主性、加上受到政府的嚴格監控，難以維持組織的服務創新與政策創見，甚至原來的彈性與靈活性也消失；非營利組織在接受政府資金的過程中，通常需要應對繁重的行政程序和審計要求，使它們不得不將人力投入到與服務不完全相關的業務上，影響社會服務品質。政府雖然提供資金，但卻也往往附加許多條件，這使非營利組織不得不在管理上承擔更多的官僚壓力。而招標競爭過程雖可促使非營利組織提高服務品質、協助政府降低成本。但競爭機制運作過程中，大型的非營利組織通常擁有更多的資源，能更好地應對政府要求，卻也可能導致某些非營利組織，特別是小型和資源有限的非營利組織組織，因資源匱乏而被邊緣化，難以參與政府的公共服務過程，反而限制了社會服務的多樣性，導致地方社會服務提供中的不平衡（De Corte, 2015）。

而政府與社福非營利組織的合作關係，也隨社會服務內容、行政官僚特徵各方面的影響因素，有著多樣性的變化。Coston（1998）將政府與非政府組織的關係，根據政府對非營利組織的控制水準、合作程度和財務依賴性等因素分為幾種類型。這些類型包括「支配型關係」（Dominant Relationship）、「獨立型關係」（Independent Relationship）、「合作型關係」（Collaborative Relationship），以及「補充型關係」（Supplementary Relationship）。在「支配型關係」中，政府擁有較高的控制權，非營利組織在財務上對政府有高度依賴，這意味著非營利組織在決策和運作上受制於政府，缺乏自主性；在「獨立型關係」中，非營利組織保持高度獨立性，不依賴於政府財務支持、不受制於政府控制，這類非營利組織往往具有較強自主性，可自由追求自己的目標。在「合作型關係」中，強調政府和非營利組織之間的合作，雙方可能會共同參與決策過程、並在財務和管理上保持一定平衡，雙方較能有效地結合各自資源和能力達成共同目標；而在「補充型關係」中，非營利組織常在政府資源或能力不足情況下，補充政府的工作，儘管非營利組織在某些領域可能也依賴政府支持，但通常還是能保持一定程度獨立性。

Liu 與Qiu（2013）研究高齡者服務中的政府與非營利組織關係，認為依據非營利組織是否直接從政府獲得資金、是否能共同參與服務決策，非營利組織的自主性，可分為「合作夥伴模式」（partnership model）、「協調型態模式」（coordinative model）、「整合型態模式（integrated model）、「委託代理模式」（contracting model）。所謂「合作夥伴模式」是指政府與非營利組織不僅有資金連結，也能共同參與決策和管理過程，非營利組織在服務設計、資源配置及政策建議方面發揮更積極的角色，非營利組織和政府能夠結合各自的資源和優勢。「協調型態模式」中，政府為非營利組織提供政策指導、技術支持或是法律保障，但不干涉其具體運營。非營利組織可以相對獨立地運作，靈活應對服務需求。這種模式中，非營利組織雖能在政府政策框架內運作、但又能保持自主性和創新力，但這種相對獨立的合作模式，也可能導致缺乏足夠資金支持和制度保護。「整合型態模式」則強調將政府與非營利組織的角色完全整合，雙方共享責任與權力，共同設計、實施和監控老齡服務的提供，整合政府的資源與非營利組織的專業知識，從而提升服務效果。但挑戰在於如何分配權責，以及如何保持雙方的靈活性和高效溝通。

而Joris De Corte 和Bram Verschuere（2014）探討比利時的福利國家體制中的地方政府及非營利組織互動關係，從非營利組織財務的依賴性、政府和非營利組織的溝通頻率，以及地方政府對非營利組織的控制力等因素來進行分析，結果發現比利時多數非營利組織在財務上並不依賴地方政府，但兩者之間關係依然很密切；特別是參與降低貧窮和少數族裔整合服務的非營利組織，比起老年人或青少年照顧的非營利組織，與地方政府保持著更強而有力的整合關係、兩者聯繫更加緊密。而前者非營利組織對政府的資金依賴較低、自主性較高，更有可能創新。

綜上所述，可知在當代政府與社福非營利組織之間關係的研究，特別關切社福非營利組織相對於政府的自主性、對政府的資金依賴性，以及兩者是否能有共同決策。透過對這些不同關注指標的研究，也產生出了多樣的政府與社福非營利組織之間關係，從政府絕對支配、非營利組織可獨立自主兩個極端模式之間，仍存在著在合作、互補、整合、協調等多種不同關係模式。而這些關係模式差異在不同地區和國家又有所不同，受到各地或各國政治社會背景，以及福利體制差異的影響。 […]

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推薦序

推薦序
社福民營化下的政府與第三部門關係
蕭新煌 / 總統府資政、臺灣亞洲交流基金會董事長

本書是巨流第三部門研究叢書第14 本。主題是評析近半世紀以來全球第三部門與國家之間所發生的重大實質變化，也就是在國家社會福利服務的民營化政策下，第三部門中的社會福利非營利組織（NPO）功能所產生的改變，以及其與國家部門的社福機構之間關係的增加和彼此權力關係的轉變。

本書主編周怡君教授一開頭，就很切中要害地指出社福民營化的肇因是1970 年代福利國家危機中，政府失靈（即第一部門政府照顧不了日益增加的福利需求）和市場失靈（即第二部門企業無意和不願面對日益擴大的社會福利挑戰），以至於第三部門的福利NPO 乃被賦予和承擔起回應西方福利危機的角色。此乃當代第三部門福利NPO 登上國家福利服務舞台的前因。接著，在所謂「新公共管理主義」（new public management）風潮下，訴求政府組織和功能的精簡化和分散化，福利行政和服務責任及功能更被視為應該轉移到民間和福利NPO 去扮演，其後果就是本書主題「社福民營化」此一新興而重要的社會福利現象。

如果要深究造社福民營化的前述兩個脈絡，我會認為後者的新國家公共管理典範下的國家政策走向，影響晚近歐美。尤其是東亞和台灣民營化更直接，也更深遠；畢竟所謂「政府失靈論」是有其濃厚的歐洲政治社會脈絡下的產物，並非可以隨意用來解釋非西歐的福利民營化的形成過程。

綜覽全書10 章的論述，不論是歐美經驗、東亞經驗、還是台灣經驗，我似乎都可以找到國家福利功能蛻變，福利服務契約分包給第三部門機構，政府轉為管理和監督角色的大趨勢。各章作者也相當如實地交代了英國、德國、美國、南韓、中國、香港和台灣社會福利民營化的時代和政策背景，實施現況和利弊分析。

姑不論全球資本主義國家社福民營化趨勢的原因，單就第三部門角色而言，我就目睹到以下幾點特色。一是第三部門從監督者轉為承包者，二是第三部門增加財務能力和收入，也擴大其福利功能和貢獻，三是第三部門加深與政府部門的互動和夥伴關係。但是我與本書各章作者一樣，也更關心在加深與政府夥伴關係之餘所產生的以下另外弊端，一是依賴政府日深，受支配官僚體系視為權力不平等結構下的「行政助手」而非平等互惠的「夥伴」，二是第三部門福利NPO 內部出現階層化差異，大型和中小型NPO 的財力和影響力因與接案機會的有無和大小而日益分化，三是第三部門原本應扮演的監督者、批評者和倡議者三種角色，卻因與政府走太近，加上權力不平等，而嚴重失落。

如果要問我，本書最重要的潛力貢獻和啟示是什麼？我會毫不猶豫地說，各章所指出地上述三個福利民營化後遺症應該就是重點。希望台灣第三部門社福NPO 主事者和社福學界能夠好好善用本書地分析和警示，積極地聯手向政府去爭取回來因承接福利民營化而可能失去的合理權力和自主性，更進一步讓社福民營化能真正達成第一部門和第三部門的健康夥伴關係。此外，也要與政府攜手去阻止社福民營化走向社福私有化和市場化的不幸道路。

最後，我要在此推薦本書給所有關心台灣社福前途和走向的所有讀者，也謝謝周怡君教授成功地主編這一本有價值的書，以及各章作者們的協力和貢獻。

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推薦序　社福民營化下的政府與第三部門關係∣蕭新煌
推薦序　第三部門與政府互動關係不變的法則：競爭與合作、自主與依賴∣王仕圖

第一章導論∣周怡君

第一篇　歐美發展與經驗
第二章　英國政府與社會福利非營利組織夥伴關係之探究∣林宏陽
第三章　德國社福非營利組織發展及其與政府關係∣周怡君
第四章　從窮人身上賺錢？美國社會福利民營化發展初探∣黃芳誼

第二篇　東亞發展與經驗
第五章　第三部門作為國家治理的夥伴與批判者：南韓的非營利組織與政府關係∣林秉賢
第六章　長照改革中的服務機構民營化對第三部門的衝...

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