陳思丞

序言

只要探討中國政府運作和政策過程，都無法繞開黨和國家領導人的批示（以下簡稱「領導批示」）。領導批示有著三個特點：無處不在、作用巨大並且異常神秘。只要涉及時政內容，無論是電視新聞、網路媒體還是報刊雜誌，民眾們每天都可以觀察到領導批示的存在；作為知識精英，各類專家學者撰寫智庫報告獲得領導批示的數量，是其工作績效的重要考核；而作為體制內的官員，領導批示則是其開展工作的重心和落腳點；毋庸置疑，無處不在的領導批示有著重要的影響。每當「某某領導作出重要批示」出現之時，與之相伴的往往是重要政策的出臺、大量資源的動員和調動，以及人們日常生活中某個方面發生重要的改變。領導批示推動著政策的制定和執行、影響著政策系統，並且時時刻刻都在塑造我們所熟知的世界。然而，無處不在並且作用巨大的領導批示卻神秘莫測。無論是學術界還是民眾、甚至部分政府官員，對於領導批示都知之甚少。人們知道領導批示的存在，但是往往並不知道領導批示的基本常識，不瞭解領導批示背後的運作機制，更不瞭解領導批示變動背後是否有規律可循。
出於種種原因，中國黨政機關根據相關規定，對領導人批示件進行嚴格管理，並逐級保密；越高層級領導人的批示件，保密程度越高。近年來，隨著歷史資料的開放，世界範圍內的政策過程研究都得到重大進展。歷史檔案的解密，同樣為中國領導批示的研究提供了契機。《中華人民共和國檔案法》第十九條，對國家檔案館保管的檔案的保密期限進行規定。檔案正常大約30年的保密期意味著，自建國以來到1990年代的高層領導人的批示已經向公眾開放。在過去的20年，中央文獻出版社基於國家檔案館的檔案和其他重要資料，先後出版了多位黨和國家領導人的系列年譜。這些領導人包括從1950年代到1990年代中國多位主要的決策者，有毛澤東、周恩來、劉少奇、鄧小平、陳雲、李先念、彭真等10餘人。這些領導人年譜揭露中國領導人每天的行政工作，包括他們做了什麼，批閱和處理了哪些檔；高層領導批示從中可以得到較為完整的觀察。本書通過對14位黨和國家領導人2035.5萬字年譜的文本分析，搜集了8145段的領導批示段落。基於對相關研究素材的分析，本研究聚焦於回答如下三個問題：（1）影響領導批示變化的基本因素有哪些？（2）領導批示變化背後是否存在著某種普遍的規律？（3）領導批示研究對於國家高端智庫建設和國家治理現代化有什麼啟示？
本研究對於相關資料的文本進行分析發現，領導批示數量變化受到領導人擔任的正式職務變化、政治地位穩固程度、身體健康狀況和領導人注意力分配機制的影響。其中，正式職務的變化對領導批示的變化影響最為明顯。而在正式職務穩定、政治地位穩固和身體健康狀況良好的情況下，領導人注意力分配機制值得深入探究。
本研究認為，領導人注意力分配機制是領導批示變化背後的基本規律。在跨學科文獻梳理的基礎上，本書提出用於分析領導人注意力分配機制的「類樂透球模型」，同時，議題屬性、問題嚴重性和領導偏好影響著領導人注意力分配。問題機制，即不同部門基於議題屬性與問題嚴重性的競爭，是領導人注意力分配的基本機制。議題屬性越重要，或者問題越嚴重的政策都更容易獲得領導關注， 而議題屬性與問題嚴重性之間某種程度可以相互替代。領導偏好機制，指的是領導人提高對特定偏好議題的優先順序的排序，是對問題機制的補充。本書選擇議題屬性較強的外交和政法議題，以及議題屬性較弱的衛生與教育議題；運用多案例研究，證實類樂透球模型中的問題機制與偏好機制，以及議題屬性、問題嚴重性與領導人偏好這三個因素的顯著影響。
現在中國的智庫建設正在如火如荼地開展，除了原來日漸成熟的體制內智庫外，高校智庫和民間智庫也在蓬勃發展。從批示研究角度，可以對國家高端智庫建設提出三點建議。第一，智庫管理者要建立注意力競爭的視角——明確決策者所面臨的不是單一議題， 而是多種議題的競爭，不能夠「只見樹木、不見森林」，並且短期內要敏銳地觀察到決策層的注意力變動趨勢，兼顧問題機制與偏好機制。第二，智庫要建立好長期的政策儲備，深耕於特定的政策領域；有條件的智庫應該致力於建立完善的議題門類，尤其需要佈局和規劃議題屬性較強政策的專項研究。第三，不同類型的智庫有著不同的優勢，應該側重於不同類型的資訊供給——從回饋地方突發事件、提供國內外最新動態的角度，體制內的智庫還包括中央辦公廳、國務院辦公廳等負責資訊收集部門，具有無可替代的作用；而依託於高校和科研院所的智庫，其在對經濟社會發展中的重要問題進行前瞻性的研究並對政策問題進行全域性的分析，對特定的議題提出精心設計的政策解決方案，以及對公共政策的執行效果進行科學評估這三個方面，可以發揮更大的作用。
基於對領導批示基本經驗事實的梳理、對領導人注意力分配機制的探究，以及對中國古代的檔政治和美國總統簽字聲明的比較研究；本研究認為，領導批示的本質是決策者行使制度約束下的自由裁量權，其變化背後存在著普遍和一般的規律。作為制度約束下的決策權運用，批示的運作與國家治理現代化並不衝突——無論治理現代化推進到何種程度，作為政治系統意見綜合與利益協調關鍵環節的批示都將繼續存在，不應該將領導批示簡單汙名化，並且將其當做是野蠻落後的標誌。與之恰恰相反的是，領導批示是讀懂中國故事、講好中國故事的關鍵環節，學界應該用更加中立客觀的態度去認識中國的治理實踐。領導批示是中國政治運作中的核心環節，基於臆想的理論批判和基於自卑心理的「避而不談」，都是兩種應該避免的傾向。從完善國家治理體系角度看，加強和完善領導批示的制度化建設、推行普遍的批示存檔和完善的定期公開制度， 這有助於從操作層面將批示納入國家治理框架之中，並成為推動國家治理現代化的必要工具。歷史領導批示的定期公開，不僅有利於決策的科學化和民主化，而且對於講好中國故事、向國際學術界介紹中國經驗，有著重要的意義。
本書分為七章。第一章緒論，介紹中國政治運作中的領導批示若干特點——即無處不在、影響巨大和神秘莫測，並提出本書關注的研究問題。在此基礎上，提出從決策者注意力分配視角切入，進行解釋分析的研究思路。
第二章聚焦於領導批示基本情況分析。在對中國政策過程中的批示研究、領導批示定義和運作流程進行簡要介紹的基礎上，本章通過對領導批示資料庫進行梳理，提出領導批示數量變化的影響因素。本章基於14位領導人8145段批示的經驗資料，證實了領導批示數量的變化受到領導人擔任的正式職務、身體健康狀況、政治地位穩固程度和注意力分配機制的影響。其中，正式職務的變化對批示注意力影響最為明顯。在前三者因素穩定的情況下，決策者的注意力分配機制值得深入探究。
第三章關注決策者注意力變動的理論迷思，梳理了與注意力分配相關的跨學科研究的綜述，包括：注意力的認知心理學機制，管理學中的組織結構與個體注意力分配，政治學中的政策注意力研究，和政策科學中的政策注意力變遷研究。本章的文獻回顧為隨後的理論構建提供基礎。
在借鑒跨學科文獻的基礎上，第四章提出批示注意力中的決策心理模型，即類樂透球模型。該模型由議題屬性、問題嚴重性與領導偏好三個因素構成，有問題機制與偏好機制兩種注意力產生機制。與此同時，注意力瓶頸對兩種機制的互動產生影響。相比過往政策注意力研究，議題屬性與領導偏好是新增加的兩個變數。本章還介紹該模型與其他相關模型的相容性與拓展的可能。
第五章關注批示議題編碼與批示注意力變化描述，首先介紹了國際政策議程專案，為注意力編碼體系的建立提供基礎。隨後在借鑒相關研究的基礎上，開發出適用於中國批示的議題編碼表，同時運用編碼表對批示注意力進行編碼。編碼後的結果初步呈現批示注意力變動的趨勢，並為類樂透球模型的實證檢驗提供基礎。
第六章關注批示注意力與決策心理模型檢驗。本章理清議題屬性、問題嚴重性和領導人偏好的度量，並基於解釋變數（議題屬性）來選擇被檢驗案例。當選取一個議題屬性較強的部門和一個議題屬性較弱的部門的時候，由於議題屬性的因素被控制住，在區分討論問題嚴重性和領導偏好影響時就相對簡單。本章選取外交議題和政法議題作為議題較強勢部門的代表，將教育議題和衛生議題作為議題較弱勢部門的代表。實證結果顯示，在控制住批示注意力其他影響因素的情況下，議題屬性、問題嚴重性與領導人偏好這三個影響因素存在且為正向影響。
第七章為基於領導批示研究的思考與啟示。本章首先介紹本書的主要結論、創新點與未來拓展方向；然後基於領導批示研究，對國家高端智庫建設提出若干政策建議。最後，本章在梳理領導批示源流和國際上類似的治理實踐的基礎上，探討領導批示與國家治理現代化的關係，提出應該以更加客觀的態度對待中國的治理實踐， 並且探討了未來的研究方向。
關鍵字：領導批示；政策注意力分配；智庫建設；國家治理現代化

序言

只要探討中國政府運作和政策過程，都無法繞開黨和國家領導人的批示（以下簡稱「領導批示」）。領導批示有著三個特點：無處不在、作用巨大並且異常神秘。只要涉及時政內容，無論是電視新聞、網路媒體還是報刊雜誌，民眾們每天都可以觀察到領導批示的存在；作為知識精英，各類專家學者撰寫智庫報告獲得領導批示的數量，是其工作績效的重要考核；而作為體制內的官員，領導批示則是其開展工作的重心和落腳點；毋庸置疑，無處不在的領導批示有著重要的影響。每當「某某領導作出重要批示」出現之時，與之相伴的往往是重要政策的出臺、大量...

v 前言
001 第一章
緒論
017 第二章
批示注意力影響因素分析
055 第三章
決策心理的理論迷思
085 第四章
批示注意力中的決策心理模型
101 第五章
批示議題編碼與批示注意力變化描述
131 第六章
批示注意力與決策心理模型檢驗
179 第七章
基於領導批示研究的思考與啟示
205 參考文獻
229 後記：我與我的批示研究

v 前言
001 第一章
緒論
017 第二章
批示注意力影響因素分析
055 第三章
決策心理的理論迷思
085 第四章
批示注意力中的決策心理模型
101 第五章
批示議題編碼與批示注意力變化描述
131 第六章
批示注意力與決策心理模型檢驗
179 第七章
基於領導批示研究的思考與啟示
205 參考文獻
229 後記：我與我的批示研究