當代中國政府與政治(第2版)

二版序

本教材自第一版以來，其發行量和獲得的肯定性回饋超出了我們的預期；與此同時，來自不同領域的讀者——不但包括使用這本教材的老師和學生，也包括黨政及實務部門的工作人員，透過不同的方式和管道，指出了教材存在的問題。更為重要的是，他們提出了相關的修改建議。對此，我們深感榮幸，也表示由衷的謝意。在這個注意力稀缺的資訊時代，還有什麼比「關注」更加珍貴的東西呢？對於每位作者來說，這些意見和建議既是教材修訂的壓力，也是重新啟程的動力。在第二版中，我們充分考慮並吸納了許多意見和建議。
關於教材修訂的設想在第一版出版一年之後就開始醞釀了。2016年12月5日，部分作者在清華明齋開會，商議啟動教材的修訂工作。在某種程度上，這反映了我們在編寫這本教材時所感受到的困惑與所面臨的挑戰，以及對既有版本不足的一種自覺。轉眼七年已逝，在漫長的等待和反覆的研磨中，我們終於抵達了此次修訂工作的終點。以下是對修訂過程的一個交代。

一、國內政治的重要變化
自本教材第一版以來，國內政治發生了一些令人矚目的重要變化，包括：
●確立了中國共產黨的新一代領導核心。「兩個確立」——確立習近平同志黨中央的核心、全黨的核心地位，確立習近平新時代中國特色社會主義思想的指導地位；「兩個維護」——堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導。
●通過修憲，成立中華人民共和國國家監察委員會，作為最高監察機關，與中共中央紀律檢查委員會合署辦公，人們熟知的「一府兩院」演化為「一府一委兩院」。
●作為黨的全面領導的制度保障，領導小組（委員會）體制進一步健全和完善。
●在黨政統合的思路下謀劃機構改革方案，根據功能性質和工作需要，統籌安排和調整黨的機構和國家機構。設置新的職能部門（如中央社會工作部）的同時，一些傳統的政府機構被劃歸到相應的黨的部門。
●撤銷解放軍四總部和傳統軍區的設置，貫徹新形勢下政治建軍的要求，強化軍委主席負責制，推進領導掌握部隊和高效指揮部隊的有機統一，形成軍委管總、戰區主戰、軍種主建的領導指揮體制。
與「系統性重塑、整體性重構」同時發生的，是中國共產黨執政話語的與時俱進。進入新時代以來，中國共產黨在意識形態和文化領域提出了許多重要觀念和富有創新性的話語符號：
●2016年5月17日，習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上指出，「著力構建中國特色哲學社會科學，在指導思想、學科體系、學術體系、話語體系等方面充分體現中國特色、中國風格、中國氣派」，「只有以我國實際為研究起點，提出具有主體性、原創性的理論觀點，構建具有自身特質的學科體系、學術體系、話語體系，我國哲學社會科學才能形成自己的特色和優勢」。
●2017年10月，黨的十九大報告作出了「中國特色社會主義進入了新時代」的重大判斷，提出了「新時代中國特色社會主義思想」；黨的十九大把習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨必須長期堅持的指導思想並寫入《中國共產黨章程》。
●2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100週年大會上的重要講話中首次提出「兩個結合」的概念，「堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合」。
●2021年11月，黨的十九屆六中全會審議通過了《中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》，將「堅持自我革命」列為黨百年奮鬥的歷史經驗之一。「自我革命」也是中國共產黨人對於如何跳出歷史週期率的第二個答案。
●2022年10月，黨的二十大報告提出了「中國式現代化」的重要概念，並強調要「加快構建中國特色哲學社會科學學科體系、學術體系、話語體系」。

對於教材的修訂工作而言，這些重要而深刻的變化具有雙重意義：一方面給修訂工作帶來了巨大的挑戰，變化越大意味著需要修改的幅度或程度就越大；另一方面也為修訂工作提供了豐富的經驗素材和現實案例。我們先後在上海、廣州、北京、南京等地舉行了不同形式的研討會，就教材如何修訂進行會商，並提出了不同版本的修訂方案。在整個過程中，我們不時感受到時代脈動的節奏，因而必須耐心等待，等待新的改革舉措的發布，等待新的話語符號的出場。在一定程度上，教材的修訂工作就是跟蹤時事之變，理解變化之義。黨的二十大的召開、習近平總書記所做的二十大報告提供了凝聚共識、進入實操的契機，報告提出的「中國式現代化」概念則為我們框定了教材修訂的知識邊界。

二、教材的主要修訂工作
如何將教材第一版以來中國政治所發生的重大變化反映在教材的第二版之中？這是本次修訂工作要回答的問題。經過多年的努力，我們給出了自己的回答。各章作者以認真的態度、專業的精神對待修訂工作，較好地完成了相關的修改任務。與第一版相比，本教材第二版的變化主要體現在以下四個方面。

1.為適應黨政關係的新變化，強化黨政體制的「系統」維度
第二版增設了紀檢監察系統、組織系統和統戰系統，它們與第一版中的宣傳系統、政法系統和軍事系統一起，構成了黨政體制的六大系統。組織和統戰工作是中國共產黨履行其政治使命的必備工作，也是常規性工作（中國共產黨設有組織部和統戰部），增補這兩大系統的必要性和合理性自不待言。需要說明的是紀檢監察系統——為什麼不設置獨立一章講國家監察委，而將其歸入紀檢監察系統？這一安排主要基於以下考量：中央紀委和國家監察委雖然是兩個不同性質的機構——前者是黨內最高紀律檢查機關，後者是具有憲法地位的國家最高監察機關，但它們合署辦公，國家監察委主任同時也是中央紀委的副書記；檢索兩個機構的官方網站，也可以發現中央紀委和國家監察委共用一個網站。這一制度體現了黨的十八大以來的基本趨勢——在加強黨的全面領導的原則下，統籌安排黨的機構與國家／政府機構。在這種情況下，將黨的紀檢與國家監察整合起來，放在紀檢監察系統中加以考察，既有助於我們認識中國政治的特點，也有利於我們理解中國的反腐敗事業。

2.根據現實政治的變化，做出與時俱進的相應修改
除新增章節外，其餘章節也有不同程度的修改。其中有的章節因為現實變化之大而幾乎全部改寫，如軍事系統一章；有的章節因政策走勢的變化而重點修改，如民族區域自治制度一章；其他章節則與時俱進，或更新相關的資料，或完善章節的內部結構，盡可能以理性的方式全面反映第一版以來中國政治所發生的重要變化。

3.因寫作思路變化而做出的調整
本次教材修訂是作者對中國政治的認識不斷深化的過程，這不僅反映在相關章節的內容中，也體現在章節標題的修改上。如第一版中的「社會與公民」一章在第二版中調整為「群眾與公民」。將「群眾」帶進來，是因為在中國政治中，除了國家／政府與公民關係之外，還有一組重要的政治關係，即政黨與（人民）群眾的關係。我們所熟知的「群眾路線」便是在這一關係的脈絡中產生的。在討論中國的國家與社會關係時，「將群眾帶進來」也意味著「將政黨帶進來」，唯其如此，關於中國國家與社會關係的分析才可能是完整而全面的。

4.部分章節的合併
在增加章節的同時，第二版也做了一點「減法」，刪除了「地方政府」一章，將相關內容融於「中央與地方關係」一章之中。
經過增補、修改、調整和合併，本教材由第一版的13章發展為15章，篇幅增加。對於教材修訂而言，上述變化不可謂小。儘管有上述調整和變化，但教材的寫作初心保持不變：實事求是，按照中國政治的本來面貌講述中國政治。我們深信，講好中國故事的前提是講清中國故事——這是中國社會科學創新研究和自主知識生產的邏輯起點。「客觀認識中國政治現象，理性把握我們生活的世界」，是當初編撰這本教材的出發點，也是本次修訂工作恪守的基本原則。

三、教材的邏輯結構
對於本教材而言，無論是第一版，還是第二版，都是在特定的編寫框架中進行的。這一框架可以用「橫縱內外」四個字來表達。所謂「橫」，是指圍繞中國共產黨這一中軸在國家層次建立起來的政治制度；所謂「縱」是指這一制度自上而下的貫穿。「橫」、「縱」交織，講述的是黨政體制的政治結構，屬於「內」的維度；而「外」指的是黨／國家／政府與社會的關係。在我們看來，「橫縱內外」四個維度基本上覆蓋了中國政治的經驗世界（「橫向到邊、縱向到底」是一種形象的說法）。當然，這一編排設計只是方便寫作的鷹架，並不代表中國政治的實際邏輯。「黨政體制」的一個基本特徵是，黨不但存在於政府中，也存在於社會中，因此對於執政黨而言，「內外」的區分只具有相對的意義。
本教材共15章。開篇之章從黨政體制的歷史起源說起，揭示了黨的「一元化領導」的基本特徵及八大運作機制，勾勒了黨政體制內的若干重要關係，包括黨與人大、黨與政府、黨與司法、黨與軍隊、黨與民主黨派、黨與社會、黨與媒體等不同維度的關係。在敘述了黨政體制的一般框架之後，第2章從四個方面對中國共產黨進行了系統的描述，分別涉及中國共產黨的歷史發展，意識形態及其變遷，組織特性、組織原則與政治功能，以及組織體系。讀者不難發現，在奪取全國政權後，中國共產黨的組織原則和層級結構被作為基因移植到國家機構和其他組織中。在這一意義上，可以說黨政體制的模本存在於中國共產黨的組織中。用一個形象的說法來比喻，黨之於中國政治，一如軸縠之於雨傘。經由開篇兩章的敘述，我們希望讀者對於中國政治結構有一個初步而大致的認知完形，理解為什麼說共產黨是中國政治體制的中軸以及黨政體制是描述和分析中國政治的關鍵字。在某種意義上，其他各章可以視為這兩章的邏輯展現和經驗豐富。
第3章至第5章主要從「政」的維度介紹黨政體制的橫向構成，包括作為國家政權組織形式的人民代表大會制度、作為統一戰線重要內容的人民政協制度、作為最高國家行政機關的中央人民政府。黨政體制中「政」的維度所涉及的內容當然不止體現在這三個方面，由於黨政體制的「複合」特徵，它們以不同的方式呈現於本書之中。第6章至第11章嘗試將黨政體制中的「黨」與「政」結合起來，概要敘述了六大系統：實現「自我監督」的紀檢監察系統、實現「黨管幹部」的組織系統、作為「筆桿子」的宣傳系統、實現「精英吸納」的統戰系統、作為「刀把子」的政法系統、作為「槍桿子」的軍事系統。
第12章至第14章致力於對黨政體制縱向維度的描述，包括中央與地方關係、民族區域自治制度以及基層治理。前兩個主題是中國政治教材共同關注的內容，不復贅言。之所以設置「基層治理」這一章是考慮到這個問題對於當代中國政治的重要性，以及正在中國大地上發生的、史無前例的城市化和城鄉融合發展進程。傳統中國皇權設置的官僚衙門止於縣，縣以下是鄉紳和宗族的勢力範圍。現代化的一個重要任務就是打通「最後一公里」，使國家與公民在市場經濟和民主法治的基礎上發生直接的聯繫，這一過程已逾百年，至今仍在艱難地進行著。與以往不同的是，街道、鄉鎮尤其是城鄉社區已構成當代中國政治的神經末梢，政府管理與社會治理的大量問題皆堆積於此，因此它也成為政策試驗和治理創新的湧現之地。
第15章討論了「群眾」與「公民」，在比較政治學的框架中，它們被歸入國家與社會關係的範疇。在中國黨政體制的語境下，一般意義上的國家與社會關係具化為政黨、國家、社會三者之間的關係（第4章「人民政協制度」和第9章「統戰系統」所討論的內容便是很好的例證）。在計劃經濟時期，國家掌控了全部資源，透過城市的單位制與街居制以及農村的人民公社體制將所有人員納入計畫體系和相應的行政—政治等級之中。在這種高度集權的結構中，國家與社會的邊界消失了，政府與市場關係則壓根不存在。1978年以來，隨著家庭聯產承包責任制的推行、外資的進入、民企的發展、產權結構的變化，以及收入來源的多樣化，中國社會結構在兩個維度上同時發生了巨大的變化：一是新社會階層的出現；二是新社會組織的興起。與這些變化同時發生的是大規模的人員流動——「單位人」變成「社會人」，以及個體化趨勢和公民意識的興起。與此同時，政黨與群眾的關係雖然在邏輯上和理論上保持穩定，但在實踐中卻因為社會結構變遷和社會流動加劇而遭遇前所未有的挑戰（諸如基層黨組織軟弱渙散、「口袋黨員」的出現、群眾基礎的流失、組織空白等）。基於市場經濟轉型而發生的這些變化，在全球化背景下對黨政體制提出了嚴峻的治理挑戰。如何應對這種挑戰，以及能否成功應對這種挑戰，關係到中國政治的未來走向，可謂茲事體大。
總體而言，本教材的重心放在黨政體制的結構分析方面，而在過程維度上有所缺失。原計畫增設專章「政策過程」，因篇幅的考慮而沒有實施，但每一章的寫作儘量兼顧歷史背景和改革開放以來所經歷的變化，希望今後有機會能夠真正彌補這一缺憾。

四、致謝與說明
在本次修訂工作結束之際，我們要感謝支援本教材修訂工作的諸多學界朋友，人員名單很長，在此只能列舉部分：桑玉成、周光輝、余遜達、張鳳陽、閭小波、孔繁斌、李里峰、王海洲、肖唐鏢、汪仕凱、唐朗詩等老師。他們以參加討論、提出建議、資助會議等不同的方式為本教材的修訂提供了熱心幫助。也要感謝中國人民大學出版社朱海燕女士，自本教材出版以來，她在推廣、行銷方面做了大量出色的工作。在本教材修訂過程中，她多次參與我們的內部研討，及時回饋市場訊息，在技術方面也給予了專業指導。她的耐心等待和激勵、督促是此次教材修訂工作最終得以順利完成的重要變數。此外，還要感謝中國人民大學出版社管理分社的編輯，她們高效精準地處理了大量的技術問題，為本書的品質把關和順利出版做出了令人讚賞的貢獻。
雖然我們以認真的態度從事本次修訂工作，並為此付出了不少的努力，但與第一版交稿時的心情一樣，「我們還在路上」。教材的寫作和修訂有定稿的時刻，但對於現實政治來說，那只是斷水之分，水依然在流，大江東去，浩浩蕩蕩。就此而言，教材修訂工作的結束只是按下了一個暫停鍵，對於中國政治的演化而言是如此，對於我們的認識過程來說亦是如此。當然，「我們還在路上」不只是一種過程的表達，也隱含著一種指向，即「行進有方向」，這個方向就是「中國式現代化」。「中國式現代化」的構詞方式非常巧妙，它將普遍性（現代化）與特殊性（中國式）結合起來，並將我們的注意力導向二者結合的具體方式，而不是將二者對立起來。在這個意義上，黨的二十大報告提出的這個關鍵字不僅是中國政治學研究的指導綱領，也意味著對中國政治的研究必須引入比較分析的視野。中國政治仍在發展，許多議題需要我們進一步探索和研究。就此而言，我們編寫的這本教材是記載這一歷史進程的一個特殊符號，反映了學人的知識努力和認識變遷。
最後，需要說明的是教材寫作成員內部發生的一些變化。自教材第一版以來，有的作者因工作調動，服務單位發生了變化，不過多數作者仍然在原先的崗位上辛勤工作。第一版的作者之一、我們的朋友和同行、華中師範大學的項繼權教授因病於2023年5月不幸去世，留下了無法彌補的遺憾。此外，此次修訂也為本書的作者隊伍注入了新鮮血液。
本次修訂具體分工情況如下：導論，景躍進（清華大學社會科學學院政治學系）；第1章，陳明明（復旦大學國際關係與公共事務學院政治學系）；第2章，陳明明；第3章，談火生（清華大學社會科學學院政治學系）；第4章，談火生；第5章，劉鵬（中國人民大學公共管理學院行政管理學系）；第6章，于曉虹（清華大學社會科學學院政治學系）；第7章，李月軍（華東政法大學政府管理學院政治學系）；第8章，尹鈦（中國政法大學政治與公共管理學院政治學系）；第9章，談火生；第10章，于曉虹；第11章，李月軍；第12章，黃冬婭（中山大學政治與公共事務管理學院政治科學系）；第13章，關凱（中央民族大學社會學與民族學學院民族學系）；第14章，袁方成（華中師範大學政治與國際關係學院政治學系）；第15章，肖濱（中山大學政治與公共事務管理學院政治科學系）。

編者

二版序

本教材自第一版以來，其發行量和獲得的肯定性回饋超出了我們的預期；與此同時，來自不同領域的讀者——不但包括使用這本教材的老師和學生，也包括黨政及實務部門的工作人員，透過不同的方式和管道，指出了教材存在的問題。更為重要的是，他們提出了相關的修改建議。對此，我們深感榮幸，也表示由衷的謝意。在這個注意力稀缺的資訊時代，還有什麼比「關注」更加珍貴的東西呢？對於每位作者來說，這些意見和建議既是教材修訂的壓力，也是重新啟程的動力。在第二版中，我們充分考慮並吸納了許多意見和建議。
關於教材修訂的設想在第一...

二版序

導　論

第一章　中國共產黨領導的政治體制
　第一節　中國黨政體制源起的歷史邏輯
　第二節　中國黨政體制的基本特徵及運作機制
　第三節　中國黨政體制的基本關係

第二章　中國共產黨
　第一節　中國共產黨的歷史發展
　第二節　中國共產黨的意識形態及其變遷
　第三節　中國共產黨的組織特性、組織原則與政治功能
　第四節　中國共產黨的組織體系

第三章　人民代表大會制度
　第一節　人民代表大會制度概述
　第二節　人民代表大會制度的組織體制與運行
　第三節　改革開放以來人民代表大會制度的變遷

第四章　人民政協制度
　第一節　人民政協制度的歷史變遷
　第二節　人民政協的組織結構與運行
　第三節　人民政協制度的創新

第五章　中央人民政府
　第一節　中央人民政府的成立與發展：從政務院到國務院
　第二節　國務院系統的組織結構體系及特徵
　第三節　國務院系統的運行與決策過程

第六章　紀檢監察系統
　第一節　紀檢監察系統的歷史
　第二節　紀檢監察系統的組織與運作
　第三節　黨政體制中的紀檢監察系統

第七章　組織系統
　第一節　組織系統的歷史、構成與功能
　第二節　黨是如何管幹部的：幹部管理的原則與體制
　第三節　幹部管理體制的運行過程

第八章　宣傳系統
　第一節　宣傳工作的歷史
　第二節　宣傳系統的結構與功能
　第三節　宣傳系統的變遷及運作

第九章　統戰系統
　第一節　統一戰線的發展歷程
　第二節　中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度
　第三節　社會變遷與統戰工作的發展

第十章　政法系統
　第一節　政法系統的組織構成與歷史發展
　第二節　政法機關的組織與運作
　第三節　黨管政法與司法改革

第十一章　軍事系統
　第一節　軍事系統的歷史起源與制度設置變遷
　第二節　軍事系統的領導原則與制度
　第三節　軍事系統的內部體制
　第四節　黨和國家治理中的軍事力量

第十二章　中央與地方關係
　第一節　中國特色的中央與地方關係
　第二節　中央與地方關係的重要維度
　第三節　地方政府

第十三章　民族區域自治制度
　第一節　民族區域自治的歷史背景
　第二節　民族區域自治的中國特色
　第三節　民族區域自治面臨的挑戰

第十四章　基層治理
　第一節　中國基層治理變革的歷史脈絡
　第二節　中國基層治理的制度結構和運行特徵
　第三節　中國基層治理的現實挑戰和發展趨勢

第十五章　群眾與公民
　第一節　群眾與群眾路線
　第二節　群團組織的定位與改革
　第三節　公民權利的擴展

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二版序

導　論

第一章　中國共產黨領導的政治體制
　第一節　中國黨政體制源起的歷史邏輯
　第二節　中國黨政體制的基本特徵及運作機制
　第三節　中國黨政體制的基本關係

第二章　中國共產黨
　第一節　中國共產黨的歷史發展
　第二節　中國共產黨的意識形態及其變遷
　第三節　中國共產黨的組織特性、組織原則與政治功能
　第四節　中國共產黨的組織體系

第三章　人民代表大會制度
　第一節　人民代表大會制度概述
　第二節　人民代表大會制度的組織體制與運行
　第三節　改革開放以來人民代表大會制度的變遷

第四章　人民政協制度...