後藤新平：將現代政府帶來臺灣，並在臺灣展現長才的政治家

第二章 後藤新平的治理――舊慣即為臺灣民法（摘錄）

明治三十年（一八九七年）十二月，第二次松方正義內閣因為「地租增徵案」遭在野勢力反對而垮臺，伊藤博文再度成為總理大臣，是為第三次伊藤內閣。桂太郎入閣擔任陸軍大臣，當時他心中已有計畫，希望任命兒玉源太郎為臺灣總督、後藤新平為民政局長。

當時的第三任臺灣總督乃木希典，正因「土匪」的鎮壓問題而焦頭爛額。儘管投入警察、軍隊、憲兵三個組織實行「三段警備」，仍難收成效，統治臺灣的軍事費用因此不斷攀升，議會甚至出現「出售臺灣論」的聲音。

在伊藤博文與桂太郎的策劃下，臺灣的人事布局確實朝向兒玉擔任總督、後藤擔任民政局長的方向推進。然而一部分的高層人士仍懷疑後藤新平不過是個區區衛生技官，是否能勝任民政局長職位。當時日本的大藏大臣井上馨欲探明後藤在臺灣統治問題上的腹案，便命後藤提出名為〈臺灣統治救急案〉的意見書。後藤為了撰寫這份意見書，可說是費了相當大的心血。

在撰寫〈臺灣統治救急案〉時，後藤新平曾反覆閱讀桂太郎的〈臺灣統治意見書〉（台湾統治ニ関スル意見書），據說還在上頭做了大量的記號。桂太郎擔任臺灣總督僅四個多月，實際上在臺灣停留的時間極短。

一般人多誤以為桂太郎對臺灣興趣不大，但事實並非如此。桂太郎認為臺灣比朝鮮更重要，甚至視臺灣為「南進基地」，這對日後的兒玉與後藤產生了不小的影響。關於這個部分，後文會再詳述。

桂太郎的意見書，首次提出了統治臺灣的五項基本原則，包括行政機關的擴充、警察力量的強化、衛生行政與鴉片問題的處理、航海事業的擴展，以及強調鐵路、公路、港口等建設之緊急性。後藤深深認同桂太郎所提出的「強化行政警察應優於強化陸軍」、「強化衛生行政以根絕熱帶疾病與鴉片吸食習慣」等觀點。

桂太郎是在就任臺灣總督時，才首次踏上臺灣。當時的陪同者有總理大臣伊藤博文、海軍大臣西鄉從道，以及後藤本人。後藤一邊回憶那惜字如金、卻往往一針見血的桂太郎，一邊著手撰寫〈臺灣統治救急案〉。

〈臺灣統治救急案〉是後藤新平治理臺灣的構想與藍圖的集大成。日後他在長達八年半的民政長官任內，竭盡全力實現的各項政策，其原型已清楚地記錄在這份文書中。以下是其中特別值得關注的一段文字。

若問臺灣行政中最需改善之重點為何，則以恢復該島原有之自治行政習慣為當務之急。蓋因臺灣人民長久受清國政府視為化外之民，放任其自生，故相較於其文化程度，其自治制度實有令人驚訝之發展。亦即在堡庄街社等地，自治自衛之舊慣盡皆分明。……從警察裁判、民兵到徵稅方法，無一不備。此等自治習慣，可謂臺灣島之民法。

後藤新平主張在臺灣的統治問題上，最重要且緊急的課題，即為恢復原先存在於臺灣的舊有自治行政組織。他在視察臺灣後，驚訝於其自治制度的高度發展。無論堡（小城）、庄（村）、街（町）、社（聚落），皆應特別重視當地原本存在的自治自衛機能。從警察審判、本地兵士到徵稅方法，全部皆依循舊有慣習運作，而此自治制度正是臺灣的民法。此一見解已為日後展開大規模舊慣調查的想法埋下伏筆。

故而臺灣行政改良之道，首重恢復舊慣，總督府應專司行政監督之責，逐步改正弊端。如此則事務簡明而效果卓著，必然遠勝現行制度。

後藤認為，臺灣總督府的職責並非革除舊慣，反而應設法促使舊慣順暢運作，並專注於行政監督之責。為落實行政監督，警察除了負責維護治安、防杜犯罪及維持秩序外，更應轉型為廣義的警察制度。警察應兼具法官之職能，尤其在地方行政上，警察更須承擔基層行政之責。警察首長同時應兼任地方行政長官。後藤更進一步主張，警察制度應該要與地方行政制度合併。

此外，鐵路、港口、自來水、下水道等基礎設施的建設也是刻不容緩的議題。為籌措經費，後藤建議政府發行包含外債在內的公債。後藤日後就任民政長官所推動的各項開發事業，幾乎都已明確包含於此〈臺灣統治救急案〉之中，這樣的先見之明，著實令人驚嘆。（未完）

第二章 後藤新平的治理――舊慣即為臺灣民法（摘錄）

明治三十年（一八九七年）十二月，第二次松方正義內閣因為「地租增徵案」遭在野勢力反對而垮臺，伊藤博文再度成為總理大臣，是為第三次伊藤內閣。桂太郎入閣擔任陸軍大臣，當時他心中已有計畫，希望任命兒玉源太郎為臺灣總督、後藤新平為民政局長。

當時的第三任臺灣總督乃木希典，正因「土匪」的鎮壓問題而焦頭爛額。儘管投入警察、軍隊、憲兵三個組織實行「三段警備」，仍難收成效，統治臺灣的軍事費用因此不斷攀升，議會甚至出現「出售臺灣論」的聲音。

在伊藤博文與桂太郎的策劃下...

導讀 如何理解臺灣史中的後藤新平？（摘錄）
吳密察（臺灣史學者、《臺灣史是什麼？》作者）

後藤新平在臺奠定的基礎建設
在臺灣史的脈絡裡，大都將後藤新平當成是「臺灣現代化的奠基者」。一九二○年代的殖民研究學者矢內原忠雄也將後藤新平在臺灣建立的諸多制度、建設概括為「資本主義化的基礎工程」。

這些基礎工程在制度側面上，建立了個人主義的土地所有權，統一度量衡、貨幣，並建立戶口制度，透過警察掌控社會治安，甚至協助末端行政。在物質側面上，則是在被稱為「沒有可稱為道路的道路」的臺灣進行交通建設，特別是積極建設縱貫臺灣南北（基隆—打狗）的鐵路、進行基隆築港工程。於是，臺灣西部原本被東西向河川切割的幾個市場圈，可以被南北打通，甚至透過臺日定期航線連接到日本內地。政策性地扶植製糖業成為具有壟斷性的殖民地產業，則是既達成了日本產業資本與臺灣小農經濟的結合，也將臺灣蔗糖保護在日本帝國市場之內，降低帝國的外匯流出。

後藤新平的臺灣統治經營構想，首先出現於一八九八年一月底他於履任臺灣前夕向當時剛上任不久的伊藤博文第三次內閣之大藏大臣井上馨提出的〈臺灣統治救急案〉這個原則性的意見書。從提出時間、提出對象、意見書的標題，都可以說是帝國新內閣從財政側面對於後藤新平所做的一次就任前考試，而考題就是在減少中央財政補貼（年度補助一刀切地減成三百萬）的前提下，如何進行有效的臺灣統治？

後藤新平後來的臺灣統治經營施政，基本上就是從減輕中央財政負擔的〈臺灣統治救急案〉所臚列的原則延伸出來的。簡單地說，後藤新平面對中央要求臺灣補助金幾乎腰斬的對應策略，不外是先求「節流」，再求「開源」。

「節流」與「開源」
後藤新平所提出的「節流」策略，首先是縮簡行政、裁汰冗員。後藤新平於一八九八年三月來臺履任，隨即展開行政改革，減少總督府組織、合併地方官廳、遣散冗員，據說一時之間竟然就有一千零八十人被迫離退。但是，政府還是有必須維持的基本職能（例如，維持治安、司法仲裁，甚至當時甚為重要的衛生管理等），所以後藤新平主張應該建立如十八世紀以前的警察制度，讓警察不但負責本身之警察業務，還兼管基礎行政甚至仲裁社會之細故糾紛，兼有司法職能，讓警察擁有廣泛的權限，以警察作為總督府的手足，以及政府與人民接觸的第一線，使得臺灣成了「警察國家」（Polizeistaa）。

後藤新平認為應該充分利用臺灣社會原有的「自治」傳統及「舊慣」，總督府不應急於將新制度、新法令施行於臺灣。因為這不但將造成行政成本開銷過大，而且容易引起被統治者的反感，徒然增加統治成本。因此，後藤新平不僅保留違反近代法原則、強調連帶責任的保甲制度，而且認為每個社會自有其行諸多年的習慣，甚至可視之為社會皆同意的「民法」。依照這樣的邏輯，後藤新平打出「舊慣溫存」（暫且尊重舊慣）的口號，不但未將日本的法律積極行之於臺灣，甚至成立「臨時臺灣舊慣調查會」，普查臺灣「舊慣」，希望以此舊慣為基礎制定臺灣施行的法律（「舊慣立法」）。但這個計畫在一九一九年日本對臺灣的統治改採「內地延長主義」後即中止了。

「開源」的最主要內容是將鴉片、樟腦、食鹽收攏為政府專賣項目。吸食鴉片是清代以來臺灣社會的流行，每年消費量可觀，也是重要的外匯流出項目。日本來臺之後，一般的理想論調是應該禁絕鴉片，但醫生出身的後藤新平卻主張鴉片一時難以禁絕，不如將之列入政府管控的專賣項目，這樣一方面可以監管鴉片從進口到精製、流通的全部過程，而且可以從中獲取高額利潤。樟腦是清末臺灣的出口大宗，但從生產粗製樟腦到販賣至外國，大多掌握在外國商人手上，後藤新平利用總督府專賣完全獨占了這些利益。食鹽，中國因係大陸型國家，歷史上本就有食鹽專賣的傳統，而日本四面環海所以幾乎未曾想過政府壟斷食鹽的問題，領臺之後曾一時廢除臺灣原有的食鹽專賣制度，但後來考慮到它也可以是財政來源而也被恢復了。透過鴉片、樟腦、食鹽這三大專賣，非常有效地補充了總督府的財政（後藤新平在任時期，三大專賣收入都占每年經常性收入的百分之六十至七十）。

「開源」方面的另一大項目，是以發行公債來進行基隆築港、土地調查（包括補償大租權）、鋪設鐵路、建築官廳等基礎設施（infrastructure）。上述這些基礎設施都是長遠的臺灣統治經營上所必須的，但產生效益之前卻必須先投入龐大的資金，因此後藤新平大膽地規畫了一個「臺灣財政二十年計畫」，企圖以募集公債來進行基礎設施建設，並於二十年後達成臺灣財政自立。結果，總督府竟然提前在一九○五年日俄戰爭之際，宣告提前達到自給自足不再需要中央財政的補助金。這也讓人讚嘆後藤新平的臺灣統治經營為帝國帶來了適時的重大貢獻。

現實主義的政治人物
後藤新平之臺灣統治另一項重要成就是在任上完全鎮壓了臺灣的「土匪問題」。這裡需要對「土匪」稍作說明。日本統治初期被日本殖民政府稱為「土匪」的，其實是光譜上極為寬闊的一些人。清帝國在臺灣的統治相當粗放，即使課稅、維持治安這種政府的基本職能都無法完全落實，而必須仰賴各種形式的代理人。從某種意義來說，日本殖民政府初來乍到之際所稱的「土匪」，其實有不少就是這種於清帝國時期（正式、非正式）代行政府基本職能（徵稅、治安、仲裁）的地方性代理人，他們之所以能夠有此實力（強制力）或許是因為名望，但更多的應該是倚恃他們的武力。對於壟斷合法暴力的現代政府（總督府）而言，他們就是「土匪」。這些「土匪」在戰後臺灣史敘述中，一直都被稱為「武裝抗日的集團」，但如果從以上的說明來看，日本殖民統治初期的這齣歷史節目，應該可以說是日本近代政府（總督府）對臺灣武裝社會的繳械。經過這番武力綏靖之後，總督府接手了臺灣社會，成為臺灣社會之上所鋪蓋的、壟斷合法暴力的政府。

後藤新平處理「土匪問題」的策略是打出「軟硬兼施」的「招降政策」，並配合臺灣社會原本具有相互連帶責任之保甲制度，區分「良民、土匪」，分化、孤立「土匪」。對於可以直接殲滅的弱小「土匪」勢力，當然發動軍警加以剿討，對於難以一舉殲滅或不明敵情虛實的具規模的「土匪」勢力，則打出招降政策，甚至給予「授產」（提供生業），例如開鑿山區道路、邊區傳遞郵便。更甚的情況是與「土匪」集團簽訂和約，承認在一定範圍內「土匪」得以仍然擁有武力「據地為王」，執行徵稅（保護費）、仲裁等職能。不過，透過這種「招降政策」也讓總督府摸清這些「土匪集團」的人數、武力、根據地、活動範圍等實際情況，而得以在評估敵我情勢之下發動殲滅性的攻擊。一九○二年，北、中、南的幾股大集團遭到總督府毀滅性的攻擊，總督府花了不到十年的時間便解決了臺灣社會武裝化的問題（當然，這不包括山地原住民地區）。

所以，總的來說，後藤新平在臺灣所做的，就是建立了一個可以順利運作（well-functioning）的現代政府（modern state），並使臺灣具備資本主義化的基礎條件。不過，我們也可看出後藤新平是一個現實主義的政治人物，他即使會包山包海地提出一堆構想（一般來說，日本的政治人物屬於此類型的較少），但總還是重視如何將之逐步落實，而且考慮成本與效益，絕不會高舉理想（喊爽的），而忽略了現實問題，甚至會在考慮成本過高的情況下，延遲施行或是打折妥協。（未完）

導讀 如何理解臺灣史中的後藤新平？（摘錄）
吳密察（臺灣史學者、《臺灣史是什麼？》作者）

後藤新平在臺奠定的基礎建設
在臺灣史的脈絡裡，大都將後藤新平當成是「臺灣現代化的奠基者」。一九二○年代的殖民研究學者矢內原忠雄也將後藤新平在臺灣建立的諸多制度、建設概括為「資本主義化的基礎工程」。

這些基礎工程在制度側面上，建立了個人主義的土地所有權，統一度量衡、貨幣，並建立戶口制度，透過警察掌控社會治安，甚至協助末端行政。在物質側面上，則是在被稱為「沒有可稱為道路的道路」的臺灣進行交通建設，特別是積極建設縱貫...

導讀 如何理解臺灣史中的後藤新平？∕吳密察
作者序

第一章 鴉片漸禁政策：人活著必有所依賴
鴉片之島∕鴉片究竟是什麼？∕首任民政局長水野遵∕「生物學原理」與鴉片漸禁政策∕人類之嗜好難以根除

第二章 後藤新平的治理：舊慣即為臺灣民法
臺灣統治救急案∕兒玉總督、後藤民政長官∕相馬事件∕檢疫工作――重返政壇的跳板

第三章 兒玉—後藤政治啟動：「我輩之統治方針即是無方針」
另一場甲午戰爭∕「土匪」集團∕「閣下，就任儀式不是發表政策的好時機」∕克制「土匪」之法∕西鄉菊次郎

第四章 國家衛生原理的思想
「人類具有自治的本能」∕後藤思想的源流∕邊陲地帶開發之設計∕臺灣統治大綱

第五章 威廉．巴爾頓
瘴癘之地∕濱野彌四郎，走上衛生工程之路∕「這哪是能夠住人的地方？」∕「巴爾頓於八月五日長眠」

第六章 如何籌措開發資金？
錯綜複雜的土地關係∕竹越與三郎∕年輕的指揮官――中村是公∕除了事業公債別無他法∕風雨飄搖中的後藤∕西鄉從道∕發展經濟學――「貧窮陷阱」∕兒玉辭任？∕杉山茂丸――明治時代的幕後黑手

第七章　縱貫鐵路的故事
苦惱於財政窘迫的日本∕「事後回報就行了」∕路線設定∕「速成延長主義」∕材料與設備的輸入一波三折∕開始鋪築∕基隆築港∕後藤的「豪賭」∕沒有兒玉與後藤的「全線通車典禮」

第八章　挫折的廈門出兵
從三國干涉到北守南進∕兒玉的南進意圖∕「帝國南進之前驅」∕義和團餘波擴及華南∕兒玉的無奈∕「留於其職，以安朕心」

第九章　殘照
滿鐵――「務須佯裝成與政治及軍事無關」∕初任總裁∕「我的人生，一直在兒玉這個巨魁的手掌心裡」∕後藤的破口大罵∕致伊藤博文的書簡――「文裝武備論」∕「政治倫理化」

後記
後藤新平年表

導讀 如何理解臺灣史中的後藤新平？∕吳密察
作者序

第一章 鴉片漸禁政策：人活著必有所依賴
鴉片之島∕鴉片究竟是什麼？∕首任民政局長水野遵∕「生物學原理」與鴉片漸禁政策∕人類之嗜好難以根除

第二章 後藤新平的治理：舊慣即為臺灣民法
臺灣統治救急案∕兒玉總督、後藤民政長官∕相馬事件∕檢疫工作――重返政壇的跳板

第三章 兒玉—後藤政治啟動：「我輩之統治方針即是無方針」
另一場甲午戰爭∕「土匪」集團∕「閣下，就任儀式不是發表政策的好時機」∕克制「土匪」之法∕西鄉菊次郎

第四章 國家衛生原理的思想
「人類具有自治的本能」∕...