家庭經濟安全與社會工作實務手冊

名人推薦：推薦序

當得知王永慈教授主編的《家庭經濟安全與社會工作實務手冊》即將出版時，內心感到無比雀躍。因為這本書是從宏觀的角度探討與許多民眾息息相關的家庭經濟安全議題，從多元面向切入，讓讀者充分理解社會工作所討論的範圍，不僅僅是傳統個案工作、團體工作或社區工作而已。當今社會工作界必須共同思考的新課題，就是我們服務的範圍越趨廣泛、服務的對象越趨多元，相較於傳統的工作模式及研究方法，漸不足以應付繁複社會動態的需要，身為當代社會工作者，在工作實踐過程裡必須考慮更多的元素，從經濟安全角度重視每一個族群...

ch 1 家庭經濟安全與社會工作‧王永慈

壹、國際潮流與社工省思

經濟安全（economic security）是社會工作者長久以來關切的議題，此概念也可與經濟福祉（economic well-being）互用；經濟福祉可被界定為：「個人、家庭或社區擁有目前與未來的經濟安全，所謂目前的經濟安全包括：有能力持續維持生活的基本需要，並可掌控日常生活的財務狀況。同時，也有能力做各類財務上的選擇；並可得到經濟與就業的安全感、滿足感。至於未來的經濟安全，是指在未來的生活中，有能力承擔各類財務上的衝擊，達到設定的財務目標，建立資產，並維持充分的所得水準」（CSWE, 2016）。

從家庭經濟安全的角度，臺灣社會工作界對於服務對象所提供的服務，已逐漸開始多元化，除了傳統民間或政府的現金補助外，也出現不同的服務模式，例如：儲蓄發展帳戶、積極性就業服務、財務素養／知能培養、債務協商、微型創業、社會企業、金融社會工作等等。其實，這些新興的服務模式可視為在新自由主義、新古典經濟學的潮流下，國際組織相繼推動的觀念與做法。臺灣也透過不同的管道引進社會工作界。本文嘗試整理此潮流背後的脈絡，讓社工界的夥伴可以更清楚理解，進而得以反思身為社會工作者，除了執行所謂的創新方案外，我們所尋求的提升服務對象福祉、減緩社會不平等目標是否更真實的達到。

新自由主義始於 1970 年代中期，到 1980 年代開始盛行，其核心理念為減少政府角色，恢復市場的重要地位，同時，重視個人的責任大於權利，主張貧窮的起因主要為個人因素，而非結構因素（Abramovitz, 2014; Smith, 2017）。

新古典經濟學主張在以競爭為基礎的市場中，不均等的天賦、技能、資本決定個人的生產力，生產力較弱者易產生貧窮。雖然新古典經濟學接受市場失靈（market failures）的現象，例如：道德風險、逆選擇、資訊不充分等，這些市場失靈會加深貧窮現象的存在，但是此學派仍然對政府的角色保持懷疑（Davis & Sanchez-Martinez, 2015）。以下將分別介紹這些思潮所帶動的相關措施或政策。

從古典經濟學的角度，減緩貧窮不是其主要的經濟目標，如何增加市場運作的效率（efficiency）才是最主要的經濟目標。對於市場失靈的問題，藉由微型信用（microcredit）、平民銀行等做法，可以減少人們借貸的道德風險，協助貧窮者借貸、創業等經濟行為。此外，此學派也重視運用資產對抗財務／所得的風險，因此相關的措施如：個人儲蓄發展帳戶、儲蓄互助社等也是推動的重點，促使貧窮者負起減緩自身財務風險的責任（Davis & Sanchez-Martinez, 2015）。

在新自由主義的浪潮下，重視個人的積極就業，所謂積極的福利（active welfare）概念因而產生。積極的福利強調有薪資的就業，因此對於失業者、福利領取者就發展出條件式的福利，其需要配合相關的要求才可領取政府的補助，例如：一些鼓勵支持措施包括諮商、職業輔導、尋職服務等；或是具處罰性的措施，包括監督其尋職行為，扣減部分或全部的政府補助等。目前跨國相關文獻顯示積極福利之效果仍未有具體的定論（Kennedy, 2013:3-4）。

個人除了就業責任外，個人（包括貧困者）如何成為一個具有財務素養／知能的消費者也是重點。尤其是自 2008 年全球金融風暴後，世界銀行、世界經濟論壇等的政策論述也都朝向重視個人財務知能的養成，以對抗未來持續發生的金融風險。然而，此次全球金融風暴所發生的是一連串的經濟危機、房市泡沫化、信貸緊縮、企業醜聞等問題，社會上也出現一些反企業、反資本主義的聲浪（例如佔領華爾街運動），人們企圖尋求結構面的改革，包括金融市場的改革、債務紓困的制度性處理等。相對於結構性改革，新自由主義則是重視個人財務素養的養成，讓低收入者具備所謂的財務素養／知能，成為更有金融觀念、可以做更好金融決策的消費者，以對抗未來持續發生的金融風險（Giesler & Veresiu, 2014）。根據世界銀行 2015 The World Bank Research Observer 報告，其整理各國的相關理財素養方案成效後，指出增加儲蓄是較顯著的正向結果，但是債務減少卻較無成效（Miller et al., 2015）。

類似上述思潮的另一主張是：金字塔底層的商機（the fortune at the bottom of the pyramid, BOP），此論述不主張減緩貧窮的政治／經濟／社會等結構性改革，而重視貧困人口的消費市場。個別的貧困者要成為負責的消費者，貧窮問題也被視為個別消費者的行為問題，貧困者是否可以負責地做出個人最佳消費決定就成為重要關鍵；其也主張政府、企業、非營利組織等應共同投入開發金字塔底層的商機。此派論述認為過去政府社會福利的做法過於消極，應該充權貧困者，使其透過微型貸款、微型保險、微型創業等方式成為市場消費者，因其認為貧窮的最主要原因是：人們不願意或沒有能力去做經濟的決策（Giesler & Veresiu, 2014）。

此外，社會企業的觀念也逐漸受到世界各國重視，Gidron 和 Monnickendam-Givon（2017）指出社會企業受到關切的三個主要原因是：（一）2008 年的全球金融風暴，以及隨之而來的公益事業的危機，需重新審視社會性組織的財務基礎；（二）現有的政策並不能有效減緩世界上的社會問題，例如日益加深的貧富差距，需要尋找其他方式；（三）諾貝爾和平獎得主穆罕默德•尤努斯（Muhammad Yunus）所創辦的鄉村銀行，也帶來所謂的 social business 的觀念，也就是運用商業模式提升社會目的。

社會企業可定義為某一組織運用市場機制，以達到其社會使命。組織可以採取不同程度的商業活動達成其社會使命；所謂市場導向的社會企業則是將自己的組織定位為與一般市場做價格與品質的競爭，因此商業活動的收入就是其組織經費的主要或單一來源。然而市場導向的做法所帶來的隱憂是商業化、營利導向會損害弱勢者的權益，例如過度的業績導向，影響其健康、被裁員、被壓低薪資、被視為缺乏市場價值等；同時，也常會是有市場競爭力者有較好的表現，而產生所謂政策的錦上添花效應（creaming effects）（Buvinic & Furst-Kichols, 2014; Gidron & Monnickendam-Givon, 2017）。

上述精簡整理相關思潮的發展，讀者可以發現這些思潮的特徵是：（一）重視市場的運作與市場效率提升；（二）主張貧窮的起因主要為個人因素，而非結構因素；（三）強調個人的責任大於權利：貧困者需要積極就業，負起減緩自身財務風險的責任，成為一個具有財務素養／知能的消費者。（四）組織嘗試運用商業模式提升社會目的。這些思潮也都反映儲蓄發展帳戶、積極性就業服務、財務素養／知能培養、債務協商、微型創業、社會企業等政策發展脈絡。身為社會工作者的讀者，你是否有機會思考這些理念是否與你的想法相同？或是你認為需要有更深的省思去看社會工作的價值觀？以下將呈現臺灣社會的貧窮與所得分配趨勢，提供讀者在思考時的一些參考。

引用盧森堡所得研究跨國資料中心的統計資訊，表 1-1 顯示以 40%、50%與 60%家戶可支配所得中位數為貧窮線，整體觀察，臺灣二十多年來的貧窮率皆呈現增加的趨勢，除了 2010 年因為受到全球金融風暴之影響，故貧窮率較高，至 2013 年貧窮率略降；但是 2013 年與 2007 年相較，2013 年的家戶貧窮率仍較高。觀察 2013 年的三類貧窮率為 6.077%、10.723%、16.823%。進一步分析，40%至 50%增加的貧窮率為 4.646%，50%至 60%增加的貧窮率則為6.1%。由此可知，貧窮線由 50%家戶可支配所得中位數增至 60%時，增加的貧窮家庭更多（約多出 1.5%）。換言之，貧窮家庭更多集中於 50%- 60%的水準（王永慈，2016）。

若再觀察所得分配問題，所得不均的現象也已逐漸提高。表 1-2 顯示：吉尼係數（Gini Coefficient）於 2005 年開始超過 0.3；所得第 90 百分位數與第10 百分位數之所得的倍數在 2007 年超過 4 倍；所得第 90 百分位數與第 50 百分位數之所得的倍數在 2005 年超過 2 倍；所得第 80 百分位數與第 20 百分位數之所的倍數些微增加，但都維持在 2 至 2.5 倍之間。換言之，較高收入家庭（第 90 百分位數）與較低收入家庭（第 10 百分位數）、中收入家庭（第 50 百分位數）的所得不均現象都在增加。此也顯示較高收入家庭所得與較低收入、中收入家庭的差距有逐步拉大的趨勢（王永慈，2016）。

再觀察領取政府社會救助的家戶，表 1-3 顯示：無論社會救助的款別，低收入家計負責人有工作的百分比都有增加，也代表所謂在職／工作貧窮的趨勢。針對 2013 年有工作能力未就業者的原因分析（表 1-4），在家計負責人部分，其主要原因是：就業準備、照顧議題、身體限制。家庭成員部分則51.4%是照顧議題。至於沒去工作的百分比，家計負責人是 12.3%，家庭成員是 6.0%，也可顯示百分比並不高；社會常有福利依賴、社會烙印於貧困家庭，認為其依靠政府，不願就業；但上述資料顯示：有工作能力未就業、且不願／放棄尋職者其實是少數。這也讓我們再次思考：現行法規所規定的工作能力、以及資產調查對工作能力的認定結果，未必就等同於可以進入勞動市場的能力。同時，減輕家庭照顧負擔的議題也不應忽略。然而，這些制度性的議題往往在福利依賴的論述下，未能受到同樣的關注。

從上述的分析可以看出：整體而言，臺灣社會近二十年來，貧窮問題、所得分配問題都有增加的趨勢，這與臺灣社會的經濟、政治、社會制度的發展都息息相關。社會救助的家戶也已出現工作貧窮的現象，代表只強調個人就業早已不是解決貧窮問題的萬靈丹。因此，單一將貧窮問題歸因於個人層面，過度強化福利依賴的嚴重性，只重視個人責任的論述包括：積極就業、負起自身財務風險的責任、具有財務素養的消費者等的說法，都應受到社會工作者的反思與挑戰。

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