民主與自治的局限

中文版前言   vii
Preface to the Chinese edition（原文）   xi
 
前言   xv
 
第一章 導言   1
1.1 引言   1
1.2 民主與“民主”   4
1.3 理念、行動和利益   12
1.4 平等、參與、代表和自由   16
 
第二章 人民的自治   22
2.1 自治政府的理想   22
2.2 “人民的自治”   24
2.3 以異質性存在的自治   32
2.3.1 民主作為一種處理衝突的方法   32
2.3.2 自治與輪流執政   38
2.4 次優的自治   41
2.4.1 兩個定理   43
2.4.2 一個警告   51
2.4.3 超越社會選擇理論   56
 
第三章 代議制簡史   58
3.1 從代議制到民主   58
3.2 代議制的興起   61
3.3 選舉權   63
3.4 選舉性參與   69
3.5 立法—行政關係   77
 
第四章 平等   85
4.1 引言   85
4.2 譜系：貴族與民主   87
4.3 民主與平等   91
4.4 選舉權限制是否侵犯民主意識形態？   96
4.5 民主與財產   103
4.6 民主與收入分配   109
4.7 終結循環   120
 
第五章 選擇和參與   129
5.1 引言   129
5.2 選舉中的選擇   132
5.3 民主和參與   143
5.4 選舉週期間的人民角色   146
5.5 投票、選舉與國內和平   154
5.5.1 投票和選舉   155
5.5.2 選舉與國內和平   161
 
第六章 機構   165
6.1 引言   165
6.2 政府結構   167
6.2.1 待解決的問題   167
6.2.2 功能與權力   169
6.2.3 權力平衡   173
6.2.4 分裂政府意味着有限政府？   180
6.3 維護現狀   183
6.3.1 中立性與超多數   183
6.3.2 兩院制與超多數規則   184
6.3.3 若干事實   188
6.3.4 民主與多數規則   190
6.4 公民與政府   192
 
第七章 自由   197
7.1 引言   197
7.2 無權的賦權   199
7.3 “自由就是一切”   203
7.4 作為列舉權利的自由   210
 
第八章 民主：我們時代的自治實施機制   213
 
參考書目   227

中文版前言1

　　民主制度，既有長處，也有局限。本書就是關於民主制度這兩個方面的研究，因為只有認清和理解民主的這兩個方面，人們才能作出明智的政治決斷。評論不同的政治安排（在此界定為不同的政權），不能從其自圓其說的理念出發，而必須從這些政權在真實世界中的實際運作狀況出發，從它們的真實存在狀況出發。支撐建立現代代議制的理念，曾經是“人民自治”：“人民”作為一個整體（Singular），應該是該制度下所有法律的唯一根據。但是，就其最初的界定而言，人民自治這一理念，邏輯上既不嚴謹，實踐上也不可行。首先，當人民作為一個整體的時候並不能實施統治，我們必須委派他人去立法和施政，必須由他人來進行統治。第二，上述理念假設所有人都有共同的偏好，都嚮往同樣的法律秩序。但是，我們所看到的卻是無處不在的圍繞着觀念、利益或規範的衝突。面對這些衝突，這一假設難以成立。

　　因此，哪怕是最佳形態的民主制度，也都成了最初的民主理念的不完美實現：在這一制度下，人民由他人統治，而集體性衝突則根據某種規則和程式（主要是選舉）加以處理。民主制度最多只能實現這樣一種機制，即：從來不能自治的民眾，可以選舉產生統治他們的人，如果他們願意的話，可以在不同的時間選舉產生不同的統治者。就我們今天所了解的民主制度而言，它其實只是這樣一種機制。

　　環顧世界，你會發現特定的民主制度在不同的社會和經濟條件下發揮着作用，也暴露出各自的缺陷。雖然美國經常把自己說成是民主的典範，是世界上最好的民主制度，但美國的民主制度是非常不完美的，表現為：其政治制度偏向保護現有的社會和經濟狀況、受財富的影響和滲透、建基於一個從社會和經濟層面而論，都是高度不平等的社會之上。當我們將民主作為制度去評判的時候，我們不能僅僅聚焦於美國。當然，所有的民主制度都有自己的缺陷。所以，當我們去評判某個民主制度時，我們必須要問，該制度的哪些缺陷，是由特定具體的制度安排所致，這些制度又在哪些具體的條件下運行？哪些缺陷是民主特有的。換句話說，我們必須區分哪些是民主在其最理想的狀況下固有的局限，哪些是在特定民主制度下產生的缺陷。本書的主題，恰在於此。

　　任何民主制度都會面臨以下四個挑戰。 第一，如何減少社會和經濟領域的不平等，以及政治領域的不平等；第二，如何讓人民感到他們的政治影響是有效的；第三，如何確保讓政府做人民想讓政府做的事，而不做人民不想政府去做的事；第四，如何平衡集體福利與個人自由的界限。這四項挑戰，沒有一樣是容易解決的。而不同的民主制度也在不同的時期或多或少地應對了這些挑戰。

　　儘管民主制度在其最理想的狀態下也不能解決上述四大挑戰，但這很可能是因為，任何一種政治制度，即使在其最理想的狀態下，也不可能解決這些挑戰。我們不應該根據抽象的理念去評判政治制度，而必須根據它們的真實潛力去判斷。民主確有局限，但別的政治安排也有局限。因此，認識這些局限就變得非常重要，即：無論在何種制度下，哪些理想可以實現，而哪些理想是不可能一併實現的。我相信，民主的優勢在於以下三個方面：第一，在通過選舉進行集體決策，從而促使政府的決策與人們的偏好相一致這一點上，民主制度雖然不完美，但卻優於任何其他制度。第二，雖然不完美，但選舉提供了週期性的檢驗，看政府是否對民眾的利益和價值觀作出回應，即它把所有政府都說的為人民服務這一承諾，付之於週期性的檢驗。第三，在人類歷史上，民主制度是迄今而言，唯一可以容忍人們在相對自由與和平的狀態下處理社會衝突的制度。

　　1 本文原為本書作者以英文撰寫，並由作者學生、現任中山大學政治與公共事務管理學院何高潮教授翻譯成中文。

前言（節錄）

　　本書源於自身經歷，這些經歷或可解釋本書的寫作動機和目的。

　　由於在共產主義國家波蘭長大，我只能模糊地、好似透過窗簾一般想像民主。而最吸引我的，則是激動人心的選舉。政黨間競爭，有人贏，有人輸，即使他們之間的機會是不平等的，也沒人知道比賽將如何結束。這有點兒像我熱衷的足球，因此我用看外國足球賽比分的方式，看待外國選舉的競爭結果。而且為了加大我的情感賭注，我在這兩項競賽中都有了至愛之隊：瑞典社會民主黨和阿仙奴。

　　我第一次體驗到民主是1961年至1963年在美國期間。雖然作為研究生的我，被迫讀的第一本教科書，一翻開是這樣寫的：“美國有着世界上最好的管治體系”，但是我的經歷卻不那麼激勵人心。由於當時的美國還在從麥卡錫主義的影響中恢復，這個國家並不像自我描述的那樣，是自由的堡壘。我甚至親身經歷過這樣一件事：由於一家戲院不願放映尺度大膽的外國電影，一羣研究生計劃在戲院外示威。為組織示威隊伍，我們成立了一個名叫“自由行動學生聯會”的政治團體。很快，聯會會長就收到了當地警察局長的電話。局長半夜在地下車庫見了他，告訴他尚有幾張未交的違規泊車的告票，他很可能因此被逮捕。自由行動就這樣結束了。比這種波蘭式的警察壓迫更令我困惑的是，審查和壓迫能得到美國民主下的大多數民眾的支持。這種情況在波蘭都不會存在：雖然共產主義領導往往正經過度，但是他們僅僅卡住電影的年齡限制，不會多做甚麼。雖然警察無處不在，但無人不認為他們是一羣暴徒。因此，我那時沒有跟着研究生院要求的課程學習，而是把時間花在如飢似渴地閱讀托克維爾如何警告多數人的暴政，以及納粹主義下德國難民對他們見到的“集權民主”如何反應上。我幾乎被研究院勒令退學，因為我的一些老師認為我讀的書不是“政治科學”。但由於還有些老師為我辯護，最後我還是畢業了。後來，就帶着對這樣的民主印象回到了波蘭。

　　然而，這一經歷還不能完全說服我，因為我仍然認為通過選舉挑選領導人是個好主意，而且在我的祖國，選舉一定真的會讓事情變得更好。在共產主義領導層裏一定也有人和我想法一樣，因為1965年波蘭共產黨突然宣佈在村一級選舉中，賦予人民一些發言權。由於共產主義者熱衷於保持記錄，所以這些選舉的詳細結果是可以查到的。我和我的一個同事便一起對結果進行分析。我們發現那些新當選的人，從任何可觀察到的特徵看，包括黨員身份在內，與那些被淘汰的人無甚不同。於是，我們就說：“瞧，人民被允許挑選他們喜歡的代表，打發走不受歡迎的，接下來就甚麼事都沒有了。一點兒都沒傷害到共產主義或者共產黨。”文章發表在波蘭聯合工人（共產主義者）黨的理論喉舌《新路》上。兩個星期之後，我們和波蘭科學院的領導一起被掌管黨意識形態的領導召去他的總部（現在已經是股票交易所）。他一定是看穿了我們的意圖，因為他憤怒地稱我們是“標新立異者、修正主義者、盧森堡主義者”，我記不得他還叫我們甚麼。他還說：“等着瞧，你們會看到的！”這句話當然不是預言我們的視力。最後的制裁是限制我出國旅行。但由於波蘭的鎮壓系統不是很有效──簡直沒有效，所以如果你認識一個有關係的人，你可以躲過大部分政治制裁。禁令只維持了大約一年。1

　　當我1967年回到美國時，美國已經變了一個樣。去電影院示威的建議過去一定會被人怒斥為“標新立異者”，但那時整個國家卻散發着革命的熱情：革命關乎文化和個人，而不只是政治上的。那是歷史上人們少有感到自由的時刻，或許其中的原因如卡勒雷的《德國小鎮》中的角色所說的那樣：“只有當你為自由奮鬥時，自由才是真實的。”批判制度的標語中有一條是這麼寫的：“權力歸於人民”。我對此心生好奇，因為之前我被教導的是，人民的權力正是制度：這是“民主”的含義。很顯然，選舉權不是這個標語所指的權力。選舉無關乎任何事：民主黨和共和黨，有甚麼區別？掌控自己生活的自由並非出自選舉的權力。我強烈贊同這一對自由的追求。我也很認同選舉沒有真正提供選擇的看法，以及認同Bobbio（1989:157）後來提出的：“如今要判斷一個國家的民主發展，有一問題必須要問：不是‘誰投票’，而是‘在甚麼問題上人們可以投票’。”

　　我看出了這兩種制度的區別，用Bobbio的話來說，就是“精英們自己提名自己，和精英們讓人民接受自己”的制度，但是在被精英統治的體制裏，人們沒有權力。這就是我們所認為的。

　　權力也的確曾在一個國家落入過人民之手，那就是1970年我所到過的智利。那裏的人民大聲歌頌“El pueblo unido jumas sera vencido”（團結起來的人民永不敗）。然而，要麼是這個具有誘惑性的概括不成立，要麼是人們沒有團結起來，阿連德總統作為一個意見分歧、爭吵不斷的聯盟候選人以稍微多數當選了。被自詡為中間派的基督教民主黨背後捅了一刀，阿連德很快就失去了對聯盟的控制──這個聯盟中的部分人對社會主義革命的理解是有錯覺的。基辛格聲稱：“阿連德當選得歸咎於智利人民不負責任。”──這就是他對民主的理解──而美國人決定以武力重建責任。1973年9月11日，當武力不受控時，表現極為兇殘。

　　智利的慘敗改變了左翼。直到1973年，左翼中的許多人在對規範的目標，和對民主的尊重這兩樣東西的追求上，還是模棱兩可的。順便提一句，我認為阿連德本人是個堅定的民主主義者，他對社會主義道路的願景是漸進式的。只是漸進的步伐多大才會被大眾接受，要在民意調查中才能知道。阿連德做好了他的社會主義改革在選舉中受到挫敗的準備，也從未考慮過拒絕接受敗局、不放權。無論如何，智利悲劇強烈地推出了一個選擇題，使人想起其內戰時期社會民主黨人所面對的：社會主義和民主，哪個優先？對此問題，最清晰的回答來自意大利共產黨內的辯論，答案是民主絕對優先。這一反應可能是由智利悲劇的經驗教訓引發，即推進社會主義計劃過於激進，沒有獲得民眾的足夠支持會導致悲劇。但是，人們很快發現無條件擁抱民主的哲學和規範基礎：即當二者都缺乏的時候，民主是唯一能使人民通過它行使自己權力的機制，是政治自由在世界上唯一可行的形式。

　　這些反思發生在暴行橫行的世界。殘暴的軍政府統治了阿根廷、巴西、智利、希臘和烏拉圭；獨裁政權還殺害葡萄牙和西班牙的人民。共產主義者先下手為強，以引發人民恐懼來維護他們的高壓統治。那時不是對民主進行評判式反思的時機，因為民主是丟失的、不存在的。所以當一羣學者（其中很多人是他們國家的民運人士），為分析以及策劃如何停止暴行而於1979年在華盛頓集會時，我們用“轉型於”的字眼來思考。也就是說，從獨裁主義轉變，但卻未轉向任何事物。民主的內容只是和我們所不喜歡的獨裁相關。因此，我們研究向民主轉型時並未問關於民主的問題。我們並不是第一個這樣做的：Shapiro（1999: 2）評論說：“杜威對舊式民主革命的評論也同樣適用於我們：‘與實現一個抽象的民主理想相比，他們把目標更多地放在糾正早前政治制度所導致的罪惡上。’”

　　民主不斷的到來，也無可避免地帶來失望。事實上，O’Donnell（1993）給民主之“草”着的色，從綠色一路變為棕色：民主與不平等、不合理、不公正、特殊性執法、謊言和混淆、技術官僚的政策模式，甚至與大量的肆意暴力相互相容。民主政治下的日常生活並不是一個可以激發出人們敬畏的景象：胸無大志地無休止爭吵，為隱藏真相和誤導人民而精心修辭，權力和金錢之間的可疑關聯，連表面上都不顧及正義的法律，以及強化特權的政策。難怪，在社會經歷了解放、制度轉型和鞏固之後，我們發現仍然有一樣東西需要改進：民主。

　　新的流行語變成了“民主的品質”。也應該這樣變。如果“民主的品質”是我們所關心的，當我回頭看，我不禁想，這個世界已經變得好多了。只有現在，世人才得以用批判的眼光審視民主。人們現在正用挑剔的眼光審視着民主。更何況，民主是在完全不同的異國條件下出現的，人們對制度設計的底氣也因之有所不足。甚至是，最小研究領域的所有學者們—美國研究學者──冒險進入美國國會以外的世界，只會發現那個世界的制度是多麼地獨特。雖然最初的超越環境局限的努力是非常幼稚的，甚至一些努力──“模仿美國的制度”──愚蠢而傲慢，但很快很明顯的是，民主能以各種形式，不同程度地到來。如果我們要理解民主，我們必須要能夠考慮到智利、波蘭，同時也要考慮美國。

　　我所害怕的是，對民主的幻滅，來得如同對民主的希望一樣天真。我不怕批判民主會使民主更加脆弱，我深信在當今所有享有民主的國家中，民主都繼續得以存在。儘管如此，對民主的不合理預期滿足了民粹主義者的訴求（見O’Donnell 1985年對阿根廷的精彩分析），導致我們無視民主的一些可行性改革。對民主品質的思考，可以有不同的方式。當然，品質高不是指和美國的相似。美國擁有“世界上最好的政體”──這是所有評級機構得出的結論。比如，根據自由之家的說法，美國公民是自由的。他們自由選舉，在公共場合自由表達意見，自由組織協會和政黨──只是即使在總統選舉中都有近乎一半人不去投票；公開演講不是免費的，而是由私人利益團體贊助的；沒有人組建政黨。美國公民自由嗎？套用羅莎‧盧森堡的話：人們是真的自由，還是只有行動的自由？雖然深入這個話題使我們遠離思考的主題，但有一點我想強調：雖然民主是由實證權利組成的體系，但它不會自動生成行使這些權利的必要條件（Holmes 和Sunstein）。如約翰‧斯圖爾特‧密爾所說：“沒有像樣的工資和普遍的閱讀，掌握民意的政府是不可能出現的。”儘管如此，民主本身並不會保證工資變得像樣，閱讀變得普遍。19世紀對這一問題的解決辦法是限制那些具備條件的人使用公民權。今天，公民權名義上是普遍的，但許多人並不具備行使它的必要條件。這樣，我們或許看到了一個新的怪物：沒有有效公民權的民主。

　　1 回想起來，我對以下兩件事感到疑惑：文中提到的那位同志為何一開始允許文章出版──由於職權關係，他理所當然地是雜誌的編輯；以及我的旅行禁令為何較容易地解除了。這一切或許已經安排好了；或許他希望文章內容能夠公開，但又不想和這件事有牽連，才佯裝譴責。