社會影響評估：開發行為的社會影響評估與管理指引

社會影響評估是管理的過程

而非最終產物

《社會影響評估國際原則》將社會影響評估定義為「一種分析、監測及管理的過程，處理計畫性介入（包括政策、方案、計畫、開發行為）的意圖及非意圖社會結果，不論是正面或負面的，以及由這些介入所引發的任何社會變遷」。儘管社會影響評估能夠被應用在不同情況，且也有不少過往的案例，這份指引主要討論「開發行為」層級的社會影響評估運作，亦即計畫興建的基礎設施，例如機場、橋梁、分流道路、水壩、高速公路、礦坑、油管、港口、輸配電力線、風力發電場，也包括了商業化農牧與林業的發展、自然保育區之設置。這些開發案的規劃與興建可能造成許多社會影響。從早期階段開始，民眾通常擔心開發案可能會影響房價，也可能使民眾大規模移出，或者是反過來，外地人蜂擁而至（亦即所謂的「蜜罐效應，honeypot effect」）。

開發案有可能創造民眾的機會與獲益，但同時也可能導致有害的作用。一般而言，開發案不會只有好處或只有壞處，即使對於鄰近社區，成本及利益的分配也不是一致的。只說誰是贏家或輸家似乎區分得太簡單，因為人們可能在獲益同時也受害。在開發行為的不同階段，持續進行良善的管理有其必要性，這才能確保開發案的利益能極大化，負面影響可以有所避免或降到最低。社會影響評估是一種協助興利避險的過程。

由於社會影響評估會藉由改善在地社區與開發單位（公司或是政府）所獲成果，以管理開發行為的社會影響，並協助形成共享價值，因此不論是否為法律所要求，開發行為皆應落實社會影響評估。要使社會影響評估能適切地識別與管理社會影響，其所需要投注的關注程度，應符合開發案所帶來的衝擊與風險。早期的範疇界定（scoping）應能協助從業人員，理解所要付出的努力之相對程度。

過去傳統的社會影響說明書非常類似於環境影響說明書；但是更符合社會影響評估性質的文件應是「社會影響管理計畫書」（Social Impact Management Plan），以及包括「社區健康暨安全計畫書」、「安置行動計畫書」、「利害關係人參與計畫書」、「在地採購計畫書」等相關文件，這些計畫書能提供一套相互搭配的行動及程序來管理，以處理開發行為所產生出的社會議題。社會影響管理計畫書提出開發行為不同階段（包括關廠之後）所要採取的各種策略，以監測、回報、評估、檢視所導致的變遷，並且能夠積極回應。靈活的管理是因應社會影響的重要一環。

越來越多的政府與開發案投資者要求社會影響管理計畫書。社會影響管理計畫書之撰寫，經常是因應開發行為影響說明書的審查要求，而且也會定期更新。在理想情況下，社會影響管理計畫書應該吻合企業的內部管理系統，提供資訊；或者，企業也可以設置一套社會影響管理系統，作為其整體規劃的一環。

社會影響評估是管理的過程

而非最終產物

《社會影響評估國際原則》將社會影響評估定義為「一種分析、監測及管理的過程，處理計畫性介入（包括政策、方案、計畫、開發行為）的意圖及非意圖社會結果，不論是正面或負面的，以及由這些介入所引發的任何社會變遷」。儘管社會影響評估能夠被應用在不同情況，且也有不少過往的案例，這份指引主要討論「開發行為」層級的社會影響評估運作，亦即計畫興建的基礎設施，例如機場、橋梁、分流道路、水壩、高速公路、礦坑、油管、港口、輸配電力線、風力發電場，也包括了商業化農牧與林業的發展、自然...

臺灣中文版序言

長年以來，臺灣習用傳統治理模式與思維，在舊式發展主義底下，以利益與實害的機械性計算數字、衡量開發行為的衝擊，持著經濟發展大旗，卻忽略許多外部成本與風險，造成分配不正義，引起諸多在地居民、公民團體等社會的反彈及抗爭。近年來，我們面臨礦業權展延爭議、國道及東海岸縣道開發爭議、科學園區水資源爭議、環境污染導致的遷村案、國小學童受工廠空污的健康風險，又如石化產業對自然生態、農漁業、健康的衝擊及溫室氣體排放影響等，無不涉及複雜的環境與社會風險並溯及過去的歷史結構成因。

然而，過去仰賴技術官僚與專家治理、信奉實證主義的決策模式，顯然難以應對這些爭議事件。環境影響評估法在臺灣於1994年通過實行，隨著實務經驗發展累積，當政府、開發單位等決策者似乎得以瞭解開發行為對自然環境影響（但也得承認科學不確定性與非意圖後果）的同時，卻無法因應開發行為帶來的社會、生活、文化樣貌變遷所造成的衝擊與社會風險。面對由此而生的社會抗爭，或將之視為不理性、無知的群眾只為自身利益著想，或僅是政客對政治利益的盤算與操弄，或只是為了拼經濟的必要之惡，這都是過於偏狹的認知。我們需要的是徹底檢討制度性問題，進一步反思社會價值的轉變，並重新凝聚社會共識。

臺灣的環評制度操作上，首先忽略社會影響，再者因為特殊的審查模式，將原本重視諮詢、建議、溝通的評估過程，設立過與不過的程序門檻，一翻兩瞪眼，複雜的社會環境因子化約為可操作的評估標準，卻掛一漏萬，犧牲不同社會脈絡下利害關係人協商討論的空間。在快速變動的風險社會、環境與社會問題交織，卻無相對應的韌性制度調適。於是，開發單位（企業）批評環評程序冗長無效率；政府部門不同主管機關各自推託卸責；公民團體責備企業無良、政府失職。

這些爭議只是臺灣面臨的諸多議題之一，背後隱含的是產業轉型、社會轉型、治理模式的轉型。我們必須認知到現代性風險其跨界與不確定性的本質，放下專業與官僚的傲慢，讓公眾與利害關係人皆能在資訊公開程序透明的條件下（提升公眾風險感知），共同參與並監督決策（進行有效的風險溝通），如此強化風險治理，突破風險遲滯、隱匿的困境，進而提升政府、公民與產業三方面的信任，逐漸發展、建立社會學習曲線。經濟的創新與永續發展，需要社會共同努力，建構新的願景與價值來支撐典範轉移，在摩擦、衝突間保持前瞻發展的可能性。亦即，臺灣需要更多的「腦礦」來研發、想像、參與、論述未來社會的發展；尤其，當社會面對鉅變轉型之際，我們需要尋求與建構新的社會契約，而在新的社會契約形成的過程中，需更加強利害關係人風險溝通，使他們能夠參與自己過去、現在與未來的社會論述。

誠如原文所述，社會影響評估是一個管理複雜社會議題的工具，主要用於管制過程中的影響預測機制及決策參考，亦是貫穿整個開發行為週期的管理工具，本書作為指引是一概述性的架構。本中心社會影響評估研究團隊，取得國際影響評估學會的授權，經過一年多的研究與翻譯校對，現完成第一本中文的開發行為社會影響評估指引，相當感謝研究團隊成員的何明修教授、王鼎傑博士、林木興博士生、許令儒助理研究員、吳玗恂助理研究員、研究助理張嘉耘同學與吉彥蓉同學。冀望本書的出版能為臺灣補上這缺失的一環，並吸引更多的在地相關研究、論述與實作經驗的分享，加強政府、產業與公民持續、開放的溝通，以達到更良善的治理。本中心作為高等教育機構的研究中心，肩負橋接學院研究、產業實務與提供公共政策建言的任務，而透過跨界溝通知識平台的建立，讓多元行動者有相互連接並持續反饋的橋樑，推動並促進社會創新發展，是我們始終努力的目標。

國立臺灣大學社會科學院

風險社會與政策研究中心

周桂田主任　

2017年8月

臺灣中文版序言

長年以來，臺灣習用傳統治理模式與思維，在舊式發展主義底下，以利益與實害的機械性計算數字、衡量開發行為的衝擊，持著經濟發展大旗，卻忽略許多外部成本與風險，造成分配不正義，引起諸多在地居民、公民團體等社會的反彈及抗爭。近年來，我們面臨礦業權展延爭議、國道及東海岸縣道開發爭議、科學園區水資源爭議、環境污染導致的遷村案、國小學童受工廠空污的健康風險，又如石化產業對自然生態、農漁業、健康的衝擊及溫室氣體排放影響等，無不涉及複雜的環境與社會風險並溯及過去的歷史結構成因。

然而，過去仰賴技術官...

臺灣中文版序言
本書目的與設定讀者群
銘謝
免責聲明
關於封面圖片
臺灣中文版翻譯致謝
關於作者
重點提示
社會影響評估相關的基本概念

社會影響評估是管理的過程而非最終產物
社會影響是對民眾造成影響的所有事物
社會影響評估及管理與社會績效
社會影響評估與開發行為每一個階段都有關聯
誰來委託、使用、進行社會影響評估？
社會影響評估的階段和工作項目
好公司，做社評；做社評，公司好
所有開發行為的目標應為永續社會發展
應當考慮人權
應認可原住民的、傳統的、部落形態的及其他與土地緊密連結的人民並給予特別關注
社會影響評估並不等同於公共參與
移置與安置是傷害受影響社區的主因，也是開發案的主要風險
在地成分可創造共享價值
在開發行為開始階段就應有關廠方案
社會影響評估從業人員的倫理
社會影響評估二十六個工作項目的良好實作指引
階段一：瞭解議題
階段二：預測、分析及評估可能的影響路徑
階段三：規劃與執行策略
階段四：擬定與執行監測方案
社會影響評估報告或社會影響管理計畫的基本內容
社會影響評估報告與社會影響管理計畫的審查標準
結論

社會影響評估與管理的主要參考文獻
社會影響評估與管理相關其他參考文獻與網站
社會影響評估名詞與概念彙編
臺灣中文版翻譯後記：社會影響評估與臺灣環評的改造

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關於作者
重點提示
社會影響評估相關的基本概念

社會影響評估是管理的過程而非最終產物
社會影響是對民眾造成影響的所有事物
社會影響評估及管理與社會績效
社會影響評估與開發行為每一個階段都有關聯
誰來委託、使用、進行社會影響評估？
社會影響評估的階段和工作項目
好公司，做社評；做社評，公司好
所有開發行為的目標應為永續社會發展
應當考慮人權
應認可原住民的、傳統的、部落形態的及其他與土地緊密連結的人民並給予特...