日本農業缺乏國際競爭力？
日本農業界一直有個既定的說法，認為「日本農業缺乏國際競爭力」。
「日本農產品無法與全球競爭」的謊言
包括農林水產省、農協、農林派議員、大學農學院等業界相關人士，多半都認同這種說法。他們的論調，是「美、澳等國的農業採取大規模種植，價格便宜。日本農業再怎麼比，都不是他們的對手。」
這些農業界人士積極強調「日本的農業很弱小」的觀念，向各界訴求高關稅等農業保護政策應予以延續。然而，在現今這個人口不斷減少的時代，一味地在日本國內市場裡故步自封，當然無法為農業開創任何新局。和這些人談日本農業在10年、20年後的遠景，也是枉然。
安倍政府在2013年時，針對農林水產品和食品的出口總額定出了政策目標：要將當時僅有5,000億日幣左右的規模，在2020年之前擴大到1兆日幣。然而，這些內容，與第一次安倍內閣在2007年所提出的目標如出一轍，而當時是宣稱要在2013年之前達到1兆日幣的目標。此外，2010年時，民主黨也曾訂立過相同的目標。
以往，農林水產省還不止是訂出了擴大外銷的目標，還以擴大外銷的名義，投入了龐大的預算與人力。令人遺憾的是，截至2013年為止，日本的農產品出口總額持續呈現不增反降的局面。其實原因很簡單。——因為現在日本的農產品缺乏「價格競爭力」。2014年的出口總額得以回升，是因為日幣走貶的影響；到了2016年時，日幣轉強，使得日本農產品又再次失去了外銷競爭力。
日本既往的農業政策，是對進口農產品課徵高關稅，以固守國內市場。然而，所謂的國內市場，未來將會因為高齡化和人口減少而逐漸萎縮。長此以往，日本農業就只能坐以待斃。若想扭轉這樣的命運，就必須仰賴出口，開拓海外市場。
日本農業究竟能否生存下去，端看它能否轉型為「可供外銷的農業」、「具國際競爭力的產業」。換言之，就是要從鎖國型產業，蛻變成開放型產業。
輸贏不是只看「規模」
追根究柢，這種「日本農業比美、澳的規模小，成本高，無法與全球競爭（所以要對進口品課徵高關稅來加以保護）」的主張，究竟是否合宜？
若以日本每一戶農家的農地面積為1，那麼歐盟的農家就是6，美國是75，澳洲則是1,309。這樣看來，日本的農地規模的確偏小。而農地規模愈大，營農成本就愈低，這也是不爭的事實。
然而，農業的競爭力，並不止取決於「規模」大小。若只以規模大小來論斷優劣，那麼美國的耕地面積規模，也僅是澳洲的1/18，根本無法相提並論。可是實際上，美國早已凌駕澳洲，成為世界最大的農產品出口國。
前述這種只看規模的論述，完全忽略了各國土壤肥沃程度與作物種類的差異。澳洲的農地面積共有4億公頃，是日本的90倍之多。然而，當中可栽種穀物及蔬菜等作物的面積，還不到5,000萬公頃。除此之外的貧瘠土地只能長草，而這樣的土地占了澳洲農地的9成。澳洲人在這裡放牧牛隻，飼養出脂肪含量較少的低級牛肉——「草飼牛」（Grass-Fed，吃草長大的牛），再外銷到美國，製成速食店的漢堡。
對此，美國祭出的策略，是在愛荷華州和伊利諾州等有「玉米帶」之稱的中西部農地上，用最肥沃的土壤栽種玉米和大豆，再以這些作物來當作家畜的飼料，飼養出油脂豐富的「穀飼牛」（Grain-Fad，吃穀物長大的牛），外銷到日本等國。目前美國牛肉的年產量約為1,200萬公噸，是澳洲的5倍。
在土壤肥沃度僅次於玉米帶的中部地區，也就是通稱「大平原」（Great Plains）、「草原」（Prairie）的農地上，美國人選擇種植小麥。澳洲不僅草地貧瘠，就連農地的肥沃度也很低。即使栽種小麥，澳洲的單位面積產量（單位產量）也只不過是英、法的1/4，歐盟平均值的1/3（日本的1/2）。
日本的農地是優質沃土
歐盟每戶農家的平均規模是美國的1/12，澳洲的1/218，完全無法與這兩國相提並論，但由於單位產量高，且政府提供直接給付（後述），因此目前得以外銷穀物到國際市場。
舉例而言，美國每戶農家的平均耕地面積是170公頃，而歐盟會員國當中名列前茅的農業國——法國，農家的平均耕地面積才僅53公頃，即使是巴黎盆地上的大型農家，耕地面積也只不過是100公頃左右。然而，法國非常致力於提升小麥的單位產量，目前已成功將單位產量提升到以往的6～7倍，是美國的2.3倍。法國農家的耕地面積雖小，但由於單位產量高，為法國農業創造出足與美國分庭抗禮的國際競爭力（圖表4-1）。
歐盟也出口稻米（歐盟的稻米關稅是「每公噸175歐元」，與日本的「每公斤341日幣」相比，僅為十幾分之一）。其中的生產大宗，是義大利和西班牙。這兩國農場的平均經營規模分別是8公頃和24公頃（皆為2010年統計數字），與北海道的水準相仿，但較日本政府所揭示的全國目標（20～30公頃）略低。
再看看日本。日本的農地當中，牧草地僅占13%，相較於其他國家，占比極低，成了一大特色。以臨近的幾個國家而言，澳洲的牧草地占農地的88%，中國為75%，土壤相對較肥沃的美國，牧草地也占了65%。而在日本，生產力高的水田就占了農地面積一半以上。
換言之，日本的農地面積的確比較狹小，但相對地，也有許多優質、肥沃的良田。
日本農業保護政策上的重大謬誤
本章開頭談到日本農業「無法與美國和澳洲競爭」的論點，其實是建立在「取消關稅」且「政府毫無對策」的前提之上。然而，很多人都不知道，美國或歐盟這些競爭對手，都是穿著「政府補助」這套盔甲，與全球各國競爭。
「生產者支持估計量」（Producer Support Estimate，簡稱PSE）是由經濟合作暨發展組織（OECD）所開發的一項指標，用來呈現各國政府對國內農業保護的程度多寡。
這項指標，是由「納稅人負擔」，以及用產量乘以國內外價差（國內價格與國際價格的差距）所算出來的「消費者負擔」所構成。前者是指仰賴政府財政負擔來支持農民所得的部分，後者則是由於消費者以較昂貴的國內價格支付給農民，而不是便宜的國際價格，致使所得移轉至農民之金額。政府給農民的補助愈多，或國內外價格的價差愈大，PSE的數值就愈高。
分析各國的PSE細項，可看到在烏拉圭回合談判的基期年，也就是1986～1988年期間，「消費者負擔」在PSE當中的占比，美國是37％，歐盟是86％，日本則是90％；到了2013年，美國已降為6%，歐盟是15％，日本則是78％。
換言之，過去20幾年來，美國和歐盟的農業保護政策，已從「價格支持」（仰賴消費者負擔，並對進口品課徵關稅，以支撐昂貴的國內價格），轉向政府財政「直接給付」（仰賴納稅人負擔，由政府發放補助給農民，以支撐農民收入），而日本卻仍以價格支持為主軸。目前由於日本農產品的國內價格遠高出國際價格，因此必須對進口農產品課徵高關稅。
日本農業界人士向來主張，日本一旦加入TPP，國外的低價農產品就會大量傾銷到日本，造成日本農業崩潰。在這裡，我們姑且就試著大膽地從問題的根本，來思考這個論點。
說穿了，政府想透過關稅（政府對進口到本國的貨品所課徵之稅捐）保護的，其實是國內偏高的農產品價格（＝糧食價格）。換言之，為了讓農產品的國內價格得以維持在高於國際價格的水準，才需要設下關稅這道門檻。
舉例來說，日本國產小麥目前僅占國內小麥總消費量的14％，但政府為了讓國產小麥的價格維持在現行的高檔，便對占總消費量86％、比例上遙遙領先的外國小麥課徵關稅（正確來說，是由農林水產省課徵一筆「進口加價」）。這樣操作之後的結果，使得日本消費者被迫以昂貴的價格，購買麵包和義大利麵（圖表4-2）。
這種觀念，真的完全無法扭轉嗎？
與其用關稅來讓國內農產品價格維持在高檔水準（以保護國產品），不如透過政府財政，將國內農產品價格與國際價格之間的價差，以「直接給付」的方式彌補農家，同樣可以保護農業，還能讓消費者買到物美價廉的產品（因為消費者不需再負擔外國農產品的「消費者負擔」），是一大利多。
美國與歐盟都是由「政府提供補貼」給農民，藉以提供便宜的農產品給國內消費者，同時也保護農業。
如前所述，歐盟的平均農家規模是美國的1/12，澳洲的1/218，小到無法與這兩國相提並論，但生產力（單位產量）卻是澳洲的3倍之多，甚至還將小麥外銷。歐盟農業能有如此傲人的成績，政府直接給付的影響力舉足輕重。
話題再回到日本農業。日本的稻米保護政策，比小麥還要更分崩離析。
一般而言，若政府用國民所繳納的稅當財源，保護特定農業，就要讓國民可用便宜的價格，購買到該項貨品、服務，才符合常理。
然而，日本政府用「納稅人負擔」，付出了高達4,000億日幣的休耕補貼，限制稻米的供給，此外還拉抬了米糧價格，迫使民眾付出了高達6,000億日幣的「消費者負擔」。
日本稻米產業的市場規模約為2兆日幣。政府為了這個產業，不僅將總計高達1兆日幣的負擔強加在國民身上，結果竟還使日本的糧食安全保障受到威脅。實行這樣的政策，究竟根據何在？
在日本討論調高消費稅與否之際，許多政治人物以「造成低收入民眾購買昂貴食品的『累退效果』，將是一大問題」為由，堅持反對調升。也因為社會上這種強大的反對聲浪，日本政府才會定調未來在消費稅率由8％調升到10％時，將透過優惠稅率的方式，讓食品類的消費稅維持現況。
政府一方面在消費稅上提供減免，另一頭卻又透過關稅拉抬國內的食品價格。對政治人物而言，持續施行這種充滿「累退效果」的農業政策，似乎是符合國家利益之舉。若針對食品類實施優惠稅率，將造成稅收稽徵成本上升，那豈不是更應該先取消關稅，調降國內食品價格嗎？
補貼政策的歷史脈絡
這項「以政府財政來執行的補貼政策」，在我們預測日本農業的未來發展之際，是一個相當關鍵的重點，因此我想再多花一些篇幅來論述。
所謂的「補貼政策」，內容其實包羅萬象，而其中力道最強的，就是「糧食管理制度」（糧管制度）。這項制度被稱為是政府對米糧的「直接統制」，日本直到1995年廢止糧管制度前，長年都透過這種方式管控米、麥等農糧。
這項制度就是政府採行統制經濟的一項措施。與其說是干預市場，其實更該說是政府不承認市場的存在，簡而言之就是否定市場。米糧須透過「農民→農協→都道府縣聯合會→全農」這條政府所訂定的銷售管道流通，除此之外皆稱之為「黑市米」，會遭到政府取締裁罰。它否定了市場機制，甚或可說是在消滅市場，因此可想而知，會造成米糧市場的極度扭曲。
至於較溫和的干預方式，則是承認市場的存在，交易價格基本上也交由市場機制來決定。政府向農民保證農產品的收購價格（在此稱之為「保證價格」）會在一定水準之上，當市場價格低於該價位時，政府就會從市場上收購農產品，減少市場上的供給量，讓市場價格回升到保證價格的水準。這種作法被稱為是「間接統制」，日本在實施糧管制度之前的稻米政策，就是採取這樣的市場干預措施。迄今，日本在法律上，仍有對牛肉及乳製品等畜產品實行此類政策的相關規定。
全球最知名、且最典型的市場干預制度，就是歐盟在正式導入直接給付制度之前所施行的共同農業政策（目前在機制上仍留有市場干預機制）。
間接統制儘管不如直接統制激進，但既然是干預，就一定會造成市場機制的扭曲。因為不管市況如何，皆保證農民可以一定價格出售農產品，因此產量不斷攀升，超出原本在單純市場機制下所需求的產量，而消費量卻降低。在產量增加、消費量降低的情況下，當然就無可避免地發生了生產過剩的問題。
在過去日本所施行的糧管制度下，就算提高了生產者米價1，只要降低消費者米價，就能讓產量和消費量俱增，應該不致於出現生產過剩的問題才對。然而，以高價向農民收購稻米後，又以低價賣給消費者，會導致政府在財政上的負擔增加。日本為防範這個情況發生，便讓消費者米價與生產者米價連動，兩者同步調漲。到頭來，日本和歐盟的共同農業政策一樣，都出現了生產過剩的問題。
然而，日本在處理農產品生產過剩的手法，和歐盟截然不同。日本是啟動休耕政策，減少供給量，以控制政府的收購數量；歐盟則是維持保證價格，讓農民繼續生產，再運用外銷補助，將過剩的農產品低價傾銷到國際市場。
歐盟的這項政策，使得部分農產品的國際市場價格持續走貶，招來美國及澳洲等農產品出口大國的嚴厲譴責，是促成GATT啟動烏拉圭回合談判的一大主因。然而，就擴大及振興歐盟農業發展的角度而言，這項政策可說是相當成功，也幫助法國農業成就了「輝煌三十年」。反觀日本因為推動休耕政策，導制國內農業萎縮、體質弱化，兩者呈現鮮明的對比。
不論是直接統制或間接統制，諸如此類的價格問題，都是以政府介入干預的方式來拉高市場價格，所以會造成消費量減少。日本的稻米量一路下滑，很大一部分的原因，就是受到政府米糧價格政策的影響。
美國、歐盟廢除休耕政策的原因
對市場干預程度更低的作法，就是讓市場機制決定價格，再由政府動用國家財政，補貼保證價格與市場價格之間的價差給農民。這樣的方式，稱為「直接給付」或「差額給付」。
美國的農業保護政策，自1960年代起就已改採直接給付。當時是為了保障農民所得，同時也設定較低的市場價格，為國內消費者用供應便宜的農產品，並確保農業的國際競爭力。
近年來躍升為農產品出口國的巴西，政策上也從以往的歐盟型，調整為直接給付型。原因是在於農產品外銷他國的出口價格，固然是愈便宜愈有利，但將國內農產品價格維持在高檔水準，就政策面而言，實在稱不上是妥善之舉。
直接給付也並非全無可議之處。它的結構性問題在於：政府向農民保證的收購價格，比單憑市場機制所定出的價格高，因此產量當然就會上升，導致市場上的供給量增加，使得市價行情比交由市場機制決定時更低，加重政府的財政負擔。
為防範此類問題發生，美國自1990年起，曾調整給付機制，限定農民必須參與生產調節（休耕），才有資格領取直接給付，但這套休耕與直接給付連動的措施，已於1996年廢止；歐盟在1993年實施直接給付制時，亦將休耕列為領取給付的要件，但也在2008年廢除這項規定。
就降低政府財政負擔的觀點而言，當然樂見以休耕來降低生產。日本在1970年時決定實施休耕政策，也是為了減少政府財政負擔。然而，從開拓農產品國際市場的觀點來看，以休耕抑制生產並不是個好方法。美國和歐盟廢除休耕的政策背景當中，的確是有擴大農產品外銷國際市場的考量。迄今仍在實施休耕政策的主要國家，唯有只會一味考量國內市場情況的日本而已。
日本的稻米休耕面積，如今已增加到水田總面積的4成。歐盟自1992年起，推動了近20年的鼓勵休耕政策，目標才僅設定為總面積的10％。放眼全球，除了日本之外，應該找不到休耕規模如此龐大的國家了吧？
附帶一提，1993年烏拉圭回合談判時，日本與歐盟議定的稻米關稅化特別防衛措施，適用條件是「必須採取有效的生產限制措施」。當年我在農林水產省負責承辦談判事務，至今我仍會想起，那時歐盟代表團成員聽到我說「日本的休耕面積占水田總面積的3成（當時）」後，那一臉大感詫異的反應。
廢除休耕，提高農產品的產量，進而讓價格下跌之後，成本偏高的兼業農家便會退出市場。若政府只對主力農家進行直接給付，他們對農地的地租負擔能力就會提高，原本四散在兼業農家手中的零碎農地，也會往主力農家聚集，進而擴大他們的經營規模，生產成本便隨之下降。這些農家的獲利改善之後，付給兼業農家的農地租金也會跟著上漲。目前日本各都府縣的稻農平均獲利淨值為0或負值。因此農業交給獲利表現較佳的主力農家（耕作規模如達到20公頃，就能有1,400萬的淨利），他們再以農地租金的形式，將獲利分配給微型農家，才能讓地方整體都受惠。
我要再次強調，就算政府極盡所能，用高關稅保護日本農業，日本國內市場終將因為人口減少而逐漸萎縮。光是仰賴國內市場的消費，只會讓日本農業走向自然死亡的末路。然而，優質的日本農產品，若能調降價格，在全球市場上更具價格競爭力，日本農業就能向外開拓全球市場。如此一來，日本的農地就能獲得充分的運用，遏止農地減少，日本的糧食安全也能得到保障。而這不就是真正的國家利益嗎？
究竟日本的農政單位為什麼不仿效美國、歐盟，採行直接給付制度呢？其實這裡隱藏了一個很大的關鍵。
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$ 190 ～ 400 | 2025 農業關鍵字
作者：大泉一貫、本間正義、森川博之、山下一仁、八田達夫、青山浩子 ／ 譯者：張嘉芬 出版社：財團法人豐年社 出版日期：2019-06-24 語言：繁體/中文  共 9 筆 → 查價格、看圖書介紹
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圖書介紹 - 資料來源：TAAZE 讀冊生活 評分：
圖書名稱：2025 農業關鍵字
‧一群關心日本農業學者，針對日本農業經過多年現地採訪所發表的論文集結。是關切農業發展的第一手資料。
‧臺灣的主客觀因素都與日本相仿，近年來一樣也受到人口萎縮與國際自由貿易的衝擊，臺灣農業與日本一樣仍有機會。本書即在探究「機會在哪？」
‧「從心態到政策都要大刀闊斧地改變」，這是作者群的結論，日本經驗則是臺灣「已經發生的未來」。
‧本書也收錄專章來討論臺灣農業目前的困境，缺工、極端氣候、人口結構改變已經出現在臺灣。
本書是日本經濟團體聯合會（經團聯）旗下的公共政策智庫——21世紀政策研究所主導的研究會「開創新型態農產業」的研究成果結晶。學者群將原本的報告的內容加以修正增補，再由講談社的現代新書系列出版成書。書中具體且翔實地探討了5年甚至10年後的日本農業樣貌。
長期仰賴農政單位、農協主導的日本農業，目前正逐漸脫胎換骨，農企業也陸續地在日本各地出現。研究會除了走訪日本國內各地實際發展「新型態農業」的農企業，實際走訪荷蘭及丹麥等農業出口大國，針對日本農業的未來，進行了多方的考察與評估。
本書最大的特色，在於作者群從農業政策及現行制度的觀點出發，勾勒出日本未來應邁向的「新型態農業」樣貌。
在少子高齡化趨勢急速深化之下，日本的經濟、社會都面臨了重大的變革，農業也不例外。日本國內飲食相關的市場需求前景看淡，農家因高齡化而無法再從事農務，農地則出現了廢耕地增加，或變更為住宅及太陽能發電用地的情況。這些現象，讓日本農業看似步步邁向夕陽產業，但其實它正一點一滴地在改變。
本書就以這些變革的萌芽為主軸，深入探討日本該如何茁壯成實力堅強的農業出口大國。
增田寬也的《地方消滅》裡描述：日本國內人口集中三大都市圈，其他地區高齡化、少子化加劇，預估2040年日本49.8％市區町村面臨滅絕。其中，日本農業區挑戰特別嚴峻，日本農業後繼無人。
臺灣「地方消滅」的速度也緊追日本。國家發展委員會推估，2025年臺灣人口達高峰後，成長曲線就會反轉下滑。人口外流、高齡化與少子化的浪潮，加上極端氣候帶來的高溫與旱澇，對臺灣農業、農村、農民會帶來嚴峻挑戰。
「2025年，是臺灣農業轉型關鍵時刻。」轉型成功，臺灣農村將有望像歐洲適宜人居；轉型失敗，可能步上落後國家處境，基礎建設崩壞，垃圾與廢棄物橫流。因此，每一步都得謹慎踏穩。
「社會5.0」概念，將發展物聯網、機器人、人工智慧、大數據……可解決高齡化、少子化、環境與能源等社會課題，農業亦如是。農業隨附在新科技身邊，將華麗變臉，成為全新型態的明星產業。
作者簡介：
本書是日本經濟團體聯合會（經團聯）旗下的公共政策智庫——21世紀政策研究所主導的研究會「開創新型態農產業」的研究成果結晶。學者群將原本的報告的內容加以修正增補，再由講談社的現代新書系列出版成書。書中具體且翔實地探討了5年甚至10年後的日本農業樣貌。
大泉一貫
1949年生，宮城大學榮譽教授、農業經營管理學者，著有《充滿希望的日本農業論》（希望の日本農業論）等書。
本間正義
1951年生，東京大學生命科學研究所教授、農業經濟學者，著有《現代日本農業的政策形成過程》（現代日本農業の政策過程）等。
森川博之
1965年生，東京大學尖端科技研究中心教授，資訊網絡專家。
山下一仁
1955年生，佳能全球策略研究所研究主幹，農業政策分析專家，著有《是誰摧毀了日本農業？》（日本の農業を破壊したのは誰か）等書。
八田達夫
1943年生，亞洲成長研究所所長，經濟同友會政策分析中心所長，經濟學者，著有《日本的農林水產業》（日本の農林水産業）等書。
青山浩子
農業媒體工作者，著有《打造強而有力的農業》（強い農業をつくる）等書。
編者簡介
21世紀政策研究所
日本經濟團體聯合會（經團聯）旗下的公共政策智庫。
譯者簡介：
日本法政大學日本文學碩士，現為專職日文翻譯。
擅長不動產、餐飲、長照、經營管理等領域之口、筆譯。
興趣是在日本渡假務農。
譯稿指教：ccfjp@hotmail.com
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日本農業缺乏國際競爭力？
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作者序
從現在起到2030年，在日本經營農業的農家（販賣型農家1、經營主體2）數量究竟會大減至何種水準？這兩張圖表，是我的研究室團隊所進行的模擬試算結果。在2015年時，原本還有約138萬戶的農家，僅10年後，也就是2025年時，就會縮減近半，降到72萬戶；而在15年後，也就是2030年時，農家數量將銳減至3成以下，也就是減少到僅剩40萬戶。
從事稻作的農家，銳減的速度更是驚人。目前，日本的農家約有69%是稻作農家，但到了2025年，原本約有95.2萬戶的稻作農家，將減少到37.7萬戶；2030年更只剩下10.7萬戶。單就數字上來看，現在的農家，屆時10戶中...
從事稻作的農家，銳減的速度更是驚人。目前，日本的農家約有69%是稻作農家，但到了2025年，原本約有95.2萬戶的稻作農家，將減少到37.7萬戶；2030年更只剩下10.7萬戶。單就數字上來看，現在的農家，屆時10戶中...
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目錄
1 邁向農業出口大國之道
日本究竟欠缺什麼？
國土狹小一樣能成為「農業大國」
農業國家的三種類型
「食」與「農」已是密不可分的融合產業
批發市場消失的荷蘭
從「容易種植」到「市場需要」
資訊化是運銷革命的必備條件
丹麥的市場導向農業
最佳品類策略
以「產業聚落」推動農業革命
資訊產業化的園藝
支持農業與食品產業發展的「知識樞紐」
阻礙日本農業發展的因素
邁向農業出口大國之道
與歐洲大相逕庭的日本農協
必須擴增大型農家的理由
法國透過離農政策推動結構改革
日本農業應先以何為目標？
2 自由貿易是良機...
日本究竟欠缺什麼？
國土狹小一樣能成為「農業大國」
農業國家的三種類型
「食」與「農」已是密不可分的融合產業
批發市場消失的荷蘭
從「容易種植」到「市場需要」
資訊化是運銷革命的必備條件
丹麥的市場導向農業
最佳品類策略
以「產業聚落」推動農業革命
資訊產業化的園藝
支持農業與食品產業發展的「知識樞紐」
阻礙日本農業發展的因素
邁向農業出口大國之道
與歐洲大相逕庭的日本農協
必須擴增大型農家的理由
法國透過離農政策推動結構改革
日本農業應先以何為目標？
2 自由貿易是良機...
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