Gianpaolo Baiocchi

評價參與式民主

在現代社會中，很少有一個理念比民主來得更具爭議性。事實上，如果我們對於民主有任何的共識，那就是民主的意義被一而再、再而三地重新定義。近來，參與式民主（participatory democracy）的理念再度獲得重視，這個理念的發展可以追溯到亞里斯多德（Aristotle）對於民主最為古典的想法，而此一理念也週期性地在盧梭（Rousseau）、帕特曼（Carole Pateman）與近來的哈伯瑪斯（Habermas）等人的作品中被重新討論。對於應該將民主定義為一套代議制度，或是定義為一套接近關於民主的意見與意志形成之規範性理念的優質民主實踐，已經成為辯論的兩極。夏皮羅（Sharpiro, 2003）清楚地總結加總式的民主理論與審議民主理論兩者的差異。夏皮羅指出加總式理論關注於個人的偏好如何相加，強項在指出證據與立基於許多關於形式民主的實證研究（而且是主流政治學的中心議題），參與式民主則長於理論與道德哲學的打底，但是在證據與實證檢驗上則較為薄弱。儘管參與式民主獲得相當的關注，1這樣的關注卻是奠基在斷裂與脆弱的實證基礎上。相關文獻著重於參與式民主成功案例之豐富、脈絡化與極具教育性的說明。2然而，絕大多數案例所根據的實證發現都為兩個限制所苦。第一、我們很難實際區隔參與的效果，以及確定參與如何及為何會造成影響。第二，由於許多文獻仍陷入作出規範性結論以及和代議機制相互競爭的立場，使得這些文獻經常忽略對於參與式實踐與國家制度之間關係的檢證。

重拾對於參與式民主的興趣來自於現實世界中的各種努力，這些努力涵蓋許多層面，從透過日常生活的參與讓國家行動者更為權責相符，到透過廣泛的動員奪回由菁英掌控而且名存實亡的民主體制。理論上來說，這些努力是任何民主社會持續、必備與重要的層面，在各種的制度中開展，並透過多樣的爭論模式進行。學者們之所以會越來越注意到參與式民主這個概念，是因為我們現在可以指出越來越多的案例，特別是在南半球，政治與社會行動者合力將這些民主發想轉譯為公民參與的制度化過程。這些參與式治理的實驗採取各種的形式，有著不同的規模，也涵蓋相異的領域。有些是高度地由組織推動，而有更多則仍在草創時期。這些差異某種程度上解釋為何參與式民主缺乏可以和以選舉制度、政黨與讓人感到較為正式及熟悉的代議民主為研究對象的學術作品相比擬的優質實證研究。而巴西的參與式預算（Participatory Budgeting，葡語為Orçamento Participativo）正好提供了我們珍貴的研究機會。

「人民參與的勝利」

位於南大河州（Rio Grande do Sul）的葛拉瓦塔（Gravatai，人口為232,000），位於愉港（Porto Alegre）都會區的邊緣，一個沒沒無聞的中型工業城。這個城市通常僅被看成一個通勤城市（bedroom community），城市的大部分是廣闊未經規劃的住宅區，都市的基礎建設可說是非常貧乏。由於長期被少數影響深厚的魅力型（charismatic）政治人物與當地的菁英所掌控，這個城市自1980年代以來，並未和大型城市一樣出現社會運動。然而，當聞名的「參與式預算」一詞傳到了葛拉瓦塔之後，事情在1990年代中期有了改變。抽選數千位一般民眾參與治理及推動重分配資源制度的成功，吸引了一些當地運動者的目光。當時奧利維拉（Edir de Oliveira）的右派行政部門帶來了災難性的結果，許多未完成的公共工程計畫進度落後，醫療與教育部門有著嚴重的問題，市府員工好幾個月沒有領到薪水，這些情況讓1996年的選舉被視為是一個改變的契機。

在這場選舉中，前市長（1989-92）莫塔（Marianno Motta）是其中一位參選人，他代表民主勞工黨（Democratic Labor Party, PDT），他不僅獲得鄰里社團的支持，也吸引那些主張替窮人提供適當的醫療與教育服務的人們。另一個候選人則是一位當地的社區運動者，波第格農（Daniel Bordignon），他是一位高中歷史老師，出身自工人黨（Workers’ Party, PT）。波第格農得到教師工會的奧援，提出以參與式預算為立即解決問題之道的政見。

選舉的結果是波第格農險勝，在當選之後，他可說是立刻地實現舉辦參與式預算的承諾。在愉港行政部門資深人員的技術協助下，於1997年三月召開第一次參與式預算的會議。如同在愉港的操作，召集了一般民眾，透過以一年為基準所組織的一系列會議來決定市政預算。也和愉港一樣，這些涵蓋全市的會議被用來確定地方的優先事務與計畫，而來自各行政區的代表制定一個對於各項計畫的預算。然而，與愉港的情況不同，葛拉瓦塔的參與式預算想法並非來自社會運動，而且沒有社會運動質疑會議進行的形式與規則。事實上，葛拉瓦塔的某些鄰里社團，因為依附在傳統寡頭政治下的侍從網絡，以杯葛的方式傷害參與式預算的名聲。

從一開始，整個過程就不只是愉港模式的重現。第一年運作的規則、以年為基準與形式是參考愉港的模式，但是第二年很快地就出現務實的轉型，以因應葛拉瓦塔的公民社會尚未成熟的現實。就葛拉瓦塔的故事以及本書其他的參與式預算案例來說，它們之所以引人關注，是因為它們願意嘗試既有的運作藍圖，並跟據當地的脈絡將修改這個藍圖。

將制度根據當地脈絡在地化的成果，可以簡單總結為對於實體的基礎建設計畫的重視，以及顯著的去中心化，包括有85個會議在不同的鄰里進行。政府員工也在召集參與者與統合需求上扮演積極的角色，而在愉港，這些工作則是由公民社會負責。由於這些改變，葛拉瓦塔的參與式預算召集龐大數量的參與者，在2000年，接近一萬兩千名成年人參與過葛拉瓦塔的參與式預算，以人口比例來說，這個數字大約是市內百分之十的成年人口。就規模來說，這是愉港參與人數的四倍。這個巨大的數字廣為驕傲地被行政部門所傳頌，而「人民參與的勝利」的口號成為下一年度，也就是1999年參與式預算的廣告之一。

像葛拉瓦塔這樣的中型城市，是檢驗與評估參與式改革之效果很好的地方。與那些較出名及已被研究的大型城市相比，如愉港、美景市（Belo Horizonte）與聖保羅（São Paulo）等，本書研究的八個中型城市，對於擁有超過八千個中型城市的巴西來說，更具有代表性。運用抽樣的邏輯，我們得以區隔出參與式預算的效果，總共比較了四個實行參與式預算及四個沒有實施參與式預算的中型城市。對照那些在既有文獻中的有名案例，這樣的都市背景缺少讓我們直接將其與創新民主實驗聯想起來的特質。在這八個案例中，沒有一個是首府城市或是重要區域中心。它們要不是位於較為重要的都市中心，例如愉港與聖保羅的邊緣，就是主要地區的腹地，像是巴西的東北地區。中型城市多半較為貧窮，由專業人士所組成的中產階級規模也較小；它們的市內通常沒有大學，也因此缺乏領導許多巴西的公民社會組織的學生運動者與教授；這些城市是1980年代組織性的民主運動的化外之地，而且在很大的程度上與全國性的政治與社會菁英網絡缺乏連絡。這些城市也面臨它們獨有的挑戰，也就是偏重大都會區的聯邦制度，因此，這些中型城市的財政能力較弱，它們更依賴政權的轉讓來滿足某些服務，而且它們經常苦於成為大都會區治理的制度真空之地。

然而，這些二級城市已經成為當代巴西城市所面臨的發展與民主化挑戰的代表。首先，這些城市的人口成長已經超過那些在1990年代希望能分散人口的大都會；第二，事實上，這些城市的民主參與實驗在1990年代末期有所增長。在1997年到2000年之間，曾經操作參與式預算的104個城市中，有94個城市的居民人數低於五十萬。絕大多數的參與增加，正好發生在像是葛拉瓦塔這樣的城市：中等規模、過去缺乏社會運動動員的經驗以及面對嚴峻的財政問題。

因此，這些城市代表參與式改革效果非常重要的測試案例。在對照實施參與式預算與沒有實施參與式預算的城市時，我們最立即的目的是在方法上發展一個對於參與式預算的嚴謹測試。在本書中更寬廣的目標是，把參與式預算當成一扇窗，以便了解民主轉型過程，以及如何在面對嚴峻挑戰的環境裡，讓參與式治理可以有效運作。我們希望從這些案例學到的經驗，能夠具有更多的重要性。作為一整套的制度改革，參與式預算意味著分配權力從地方政府與代議士到一般民眾的重大轉移。理解這樣的權力轉移何時與如何在實際上發生，可以對於參與式民主與都市轉型的廣泛辯論有著直接的貢獻。

地方政府與民主轉型

地方政府是民主生活中一個很重要的領域。從彌爾（John Stuart Mill）到道爾（Robert Dahl），長期以來，民主理論的學者主張當地場所是民眾學習民主的地方。我們更能肯定的是，地方發展以及和民眾切身相關的服務與資源，像是基礎建設、醫療照護、教育、經濟支持與治安等，絕大多數都是由地方政府提供，或是實際上由地方政府經手傳遞。然而，許多二次大戰後有關民主與發展的辯論，卻集中在國家與全球層次的分析。我們一成不變地使用國內生產毛額（Gross Domestic Product, GDP）與人類發展指數（Human Development Index, HDI），或是用更廣泛的制度性判準，像是發展狀況、法治的程度與治理的優劣來總結發展的結果。三個近年來重要的發展，讓我們的目光轉向地方政府。

首先是越來越多學者發現，就發展與民主實踐的程度來說，國家內部的差異有時比國家之間的差異還來得明顯。在一個像巴西領土廣大且多元的國家中，社會與經濟發展指標的差異是相當巨大的，而民主政治的學者也已經指出，民主的規範與實踐以及特別是公共正當性實際建立的程度，在同一個國家內部可能有著極端的差別（O’Donnell 1999; Heller 2001）。這些觀察催生以次國家為分析單位的研究文獻（Snyder 2001）。

第二，都市化的加速進展，使得城鎮與城市愈加重要，兩者不僅成為經濟活動的中心，也是複雜的社會政治單位，為治理帶來非常嚴苛的挑戰。長期以來，城市與都市議題都活在關注鄉村地區的傳統發展研究文獻的陰影下，對於都市環境以及相關領域，包括都市政治、計畫與都市社會學的研究，為未來的發展研究指出一個新的領域。

第三，自1990年代以來，學者發現全球化對於南半球的影響可說是矛盾的：國家經濟的缺乏管制與自由化、政府運作的去中心化，以及嘗試性的邁向民主的鞏固。在既有文獻以及一般公眾討論中特別爭議不休的是，對於發展中世界幾乎是普遍存在的去中心化現象的理解與經驗。對於某些學者來說，去中心化是解構膨脹與尋租（rent-seeking）式國家級政府的必要載具，讓政府更加回應地方的需求。對於其他學者而言，去中心化不過是新自由主義的特洛伊木馬，透過轉移原屬政府應當負責的工作來掏空國家的發展。我們主張一個更具創造性的觀點，是聚焦在全球化已經改變對於測量國家功能的「社會空間量尺」（socio-spatial scales）的事實。3雖然傳統的民族國家主權的本質在全球化的時代有所改變，政府並未就這麼「消亡」（withered away），我們可以看到國家的功能與權威被嶄新，或是重構過的次國家級制度所取代，替政治競爭創造新的領域。在許多場景中，地方性的都市政府崛起，成為特別重要的地方，因為這樣的政府比國家級政府更具適應性，而且在「全球化動力與越來越多基於公民社會在地性政治行動的匯流處」（Keil 1998, 618）生存。地方政府因此被認為越來越重要，成為民主深化的新所在，以及在全球化的時代中，重構公共權威與社會轉型計畫的新場域（Heller and Evans 2010）。

在此鉅觀的轉型動力中，過去二十年最讓人興奮的發展，是由無論是新興民主或是民主已經鞏固的市級政府所實施的參與式民主的無數案例。這些都市民主參與的例子，我們將之定義為對於市級政府決策的直接公民參與，範圍從各式各樣公民參與的計畫到公民議會、直接醫療政策，再到各種公民參與和將公民的意見納入地方政府管理的形式。這些案例已經引發學術與政策研究的關注，它們也提供材料，讓我們可以創造性地思考某些關於民主、國家與公民社會的基本問題。

在這些潮流中，巴西的後威權歷史代表一個極為重要的例子。在過去的四十年裡，巴西從一個以鄉村社會為主的國家，變成一個全然的都市國家。在1960年，都市人口占全國人口的百分之四十四點七，但是在2000年，都市居民占了全國人口的81.2%。就巴西的農業轉型來說，轉型的速度不僅是史無前例的快速，同時也受到資本密集與人力被取代的現代化的宰制，在此驅力下，出現爆炸性的從鄉村到城市的移民潮，自1960年以來，巴西的都市已經吸納了一億的新移民。這樣的情況為脆弱的邊陲區域帶來快速與無法管制的成長，惡化原本就存在的都市貧窮與缺乏正式制度的問題。4同時，巴西的城市逐漸扮演自主發展的要角。巴西1988年的憲法賦予市級政府提供服務與促進發展的重要任務，也為某些最具創造性的民主改革打下法律基礎，即便巴西仍是個年輕的民主國家。的確，如同我們在第一章花費相當篇幅所主張的，巴西市級政府目前享有的民主責任與權威（以及較為次要的，資源）的程度，除了南非可能例外，在開發中世界中無人能望其項背。巴西前民主時期的地方政府，在許多層面都由權力菁英與威權政權所控制，此一特徵讓巴西的例子更引人注目。傳統上，巴西的地方政治被有力的家族或是窄化的黨派所掌控，而治理的事務則本質上是菁英共謀的結果。州級與國家級的政府則複製這些菁英宰制的地方模式，無論是民主或是威權政權的政治，都由特定利益與組織性的尋租所掌握。事實上，政治學家已經把巴西視為失能的選舉民主國家的範例，巴西的失能來自於瀰漫於政治之中的侍從關係，脆弱與不穩定的政黨系統（Mainwaring 1999），民主系統中存在「過度的否決者」（excess of veto players），使得政府運作系統性地偏向分贓政治（pork-barrel politics）而非制度改革（Ames 2001），以及官僚各部門普遍的缺乏整合（Weyland 1996）。

因這個特徵讓巴西成為一個有趣的環境，讓我們了解民主轉型的可能性。儘管存在著這些明顯的威權統治的遺緒與制度扭曲，在過去三十年來，菁英統治已受到民主化與公民社會動員的挑戰。由於跨越各種部門與各種團體的參與，巴西的公民社會已經發展出複雜形式的集體機構與政治參與。在廣泛的領域像是愛滋病的治療、環境與都市改革等，巴西的公民社會不僅發出不可忽視的聲音，同時也針對性地動員，要求民主實踐的改變，以及強化地方治理的公民參與程度（Avritzer 2002）。

許多評論者已指出以上努力的程度、複雜性與範圍；這個出現在失能政體中的民主化的明顯矛盾情況，指出了幾個關於民主與發展的關鍵問題，而這些問題也是本書的核心。第一，所謂的「公民社會」（civil society）到底是如何作為有利於巴西民主化的政治與制度條件？第二，這些公民參與的努力以及特別是公民社會與國家的互動，是如何影響治理在實質層面上的改變？第三，當這些改變確實發生，我們要如何解釋這些改變，以及我們要如何解釋為何各個地方改變的程度並不一致？第四，當民主的改革展開，這些改革對於民主實踐的品質有什麼影響？特別是它們如何影響公民社會能否有效對於民主機關施加壓力的能力？

過去的十年提供我們一個良機來回應這些問題，特別是探討地方政府與公民社會之間的關係。當巴西的民主在1990年代獲得鞏固，每個市開始實驗促進公民社會參與的制度改革。在第一章中，我們檢視這些被採用的各種改革嘗試。在這些嘗試中，能見度最高也最具創造性的改革是參與式預算。最初是Partido dos Trabalhadores，或稱之為工人黨（Workers’ Party, PT），於1990年在愉港首次引介，參與式預算獲得高度的評價，被認為是一種嶄新的手段來增加權力與責任的相符，以及促進在制定市級預算時的公民參與。到1997年為止，超過104個市，包括大型的都會區像是美景市與聖保羅，都曾經實施過參與式預算。

儘管各地參與式預算的實際設計與操作有著顯著的差異，這個制度的基準線是在市級單位以下創造由公民所組成的會議，由公民來討論決定該地區預算需求的優先配置。參與式民主最值得注意的特色在於，它代表一種由公民控制的需求決定模式，不僅對應既有以政黨為基礎的代議系統，也象徵長期以來受侍從主義統治的巴西市級預算制定的決裂。參與式預算的基本想法與設計，起源於1980年代巴西的都市社會運動。儘管參與式預算可能是南半球最為出名的參與式民主的例子，特別是愉港的案例，參與式預算確實與許多其他的案例有類似的民主去中心化的情況，這些案例包括印度喀拉拉邦（Kerala）、南非種族隔離瓦解後的再造與發展方案（Heller 2001; Van Donk et al. 2008），同樣的情況也可在拉丁美洲看到（Chavez and Goldfrank 2004; Van Cott 2008），以及越來越多的其他運動與改革也明確地尋求民主空間的開放（Fung and Wright 2003; Cornwell and Coelho 2007）。在所有的這些案例中，民主的去中心化的框架同時奠基在工具性與規範性的層面。將決策權向下與交給在地行動者可以增加決策的透明、連接在地的資源與資訊、讓經由選舉產生的官僚更為權責相符以及鼓勵創新。有人主張，擴張公民能夠實際直接影響官方之資源配置的空間，也可以刺激公民的參與和強化公民社會的政治能力。對於某些人來說，如何將公民社會爭取權利的模式與以加總邏輯為主的政治社會統整起來，是許多民主國家所面對的棘手與反覆發生的問題，而就參與式預算（與以上其他的改革）到目前的表現來看，參與式預算可能是這個問題的解答。在這個層面上，本書的目標是明確的：我們主張評估參與式預算這種較為直接及參與的民主形式，在一個高度不平等的社會中與代議政治結構之相輔相成的程度。

目前已有許多關於參與式預算的文獻，特別是針對巴西與拉丁美洲的案例，也有越來越多的文獻是針對歐洲地區各種讓地方預算制定過程更具參與性的嘗試。在第一波有助於我們了解參與式預算在特定案例中的影響（Abers 2000; Avritzer 2002; Baiocchi 2005; Nylen 2003; Silva 2003）後，參與式預算運作在各地的擴散，也讓近來運用比較的研究設計來評估參與式預算的重要研究變得可能（Avritzer 2009; Wampler 2009; Van Cott 2008; Goldfrank forthcoming）。這些學者毫無疑問地同意參與式預算確實能提供一個機會，讓公民社會的行動者參與和影響地方政府。

這些文獻幾乎共識性地認為一個有能（capacitated）的公民社會與願意承擔責任的行政部門正確的結合，是建立參與式預算的最佳情境。艾夫萊澤（Avritzer, 2009）認為，參與式預算這種「由下到上的制度」（bottom-up institutions）最能在「高度被賦權的公民社會」與「促進參與的政治社會」中妥善的運作。在類似的脈絡下，王普勒（Wampler, 2009）指出，當民眾「非常」不再願意讓公民社會只是應聲蟲時，根據既有的經驗，參與式預算的運作會十分成功。當缺乏這些條件，參與式預算可能是個災難，在一個「讓出公民權利」的環境中，看到更多對於公民參與的訕笑（cynicism）。

然而，雖然這類的文獻越來越豐富，我們的做法與它們在許多層面上有所不同。儘管我們順應比較研究的呼籲，我們有著不同的提問邏輯。相較於透過比較參與式民主的案例以便了解成功或失敗的原因（也就是在某種程度上將制度假定為常數，以便評估脈絡性因素的影響），我們的設計則將脈絡看成常數，比較採取參與式預算的城市以及與這些城市條件類似，但是卻沒有採用參與式預算的城市。這種配對（matched-pair）的分析讓我們能夠回答一個既有比較研究的文獻無法回答的問題：參與式預算有帶來任何改變嗎？只有在回答這個問題後，我們才能轉而研究環境是如何影響結果。

我們也對於所謂的成功與失敗採取一個更為細緻的觀點。一般認為，強大的公民社會與在政治上支持的行政部門是參與式預算妥善運作的條件，但是這一點並不讓人覺得意外。我們認為，失敗與成功和運作的脈絡有關。一個過去不曾有過參與歷史的城鎮，雖然最終可能只發展出一個與具備「有活力的社會運動」的城鎮相形失色的參與過程，但是比較它的過去已經算是很大的進步。

本書與其他比較研究的另一不同之處，在於我們注意到行政部門在建構參與式制度的選擇，也就是對於行動者如何「啟動」的關注。事實上，雖然巴西各個城市的參與式預算制度大同小異，既有文獻傾向低估行政部門的能動性（與反身性），行政部門可能策略性地採用參與式預算或是修正過去的進行方式。最後的不同在於，我們的研究將公民社會的實踐視為結果。

為了回應這些問題，我們發展了一個研究設計（會在第三章討論）來回答三個問題。第一，參與式預算的引入是否轉變公民在地方政府的參與方式以及改變地方的治理，如果真的有改變，這樣的改變是透過那些方式造成的？第二，這些在地方政府與在地社會接合之處進行的改變，如何形塑公民社會的民主能力？第三，如何用原有的政治與經濟條件解釋我們所觀察到的結果（新的制度接合與轉換過的公民社會能力）？

我們將在第三章詳細討論的原因，仔細地選擇與檢驗八個城市來回應我們的問題。探索我們提出的問題需要對於改革發生之處的政治、社會與制度條件有深入及通盤的了解，指出運作的機制，以及區隔用來解釋結果的因素或結構需要詳細和受到控制的比較。因此，運用非介入性的實驗設計，我們配對的城市，它們在大小、地區與政治結構（都是工人黨的票倉）都相當類似，但是在每一個配對中，只有一個城市採取參與式預算。我們在每個城市從事田野訪問、收集初級資料，以及仔細地和重要人士進行結構式訪談。我們在第三、四與五章評估每個配對，評斷參與式預算對於治理與公民社會能力的影響，並且建立一個地方政府和公民社會的格局以及對應的民主政權的類型分析。

參與和民主深化

近年來，有關參與式民主的文獻極為快速地成長。這樣的快速成長，有部分原因是來自規範性民主理論的重要發展（Habermas 1996; Cohen and Arato 1992; Sen 1999），拜代議民主的缺失逐漸為人承認所賜，特別是發生在開發中世界的情況，對於參與式民主的興趣迅速地成長。我們可以用韋伯主義（Weberian）與托克維爾主義（Tocquevillian）的用語來說明參與式民主。在韋伯主義的術語中—特別是歐唐納（Guillermo O’Donnell）（1999）的貢獻—許多新興的民主國家為貧乏的制度化所苦，特別是缺乏垂直性的管道來整合國家與公民。國家與社會的關係多由恩庇主義與民粹主義所掌控，民眾不是缺乏有效的手段（除了定期的選舉以外）讓政府負起責任，不然就是退縮到受恩庇的侍從位置。換句話說，主權的束縛之鍊有著許多的斷裂之處。5對於托克維爾派來說，問題在於社團生活（associational life）的品質，學者如葛蘭西（Gramsci）也有相同的關切。大多拉丁美洲的形式民主賦與公民形式上的權利，但是社會內部普遍的不平等限制了公民有效行使他們的權利的能力，造成達格尼諾（Dagnino）（1998）所指出的「社會威權主義」（social authoritarianism）的問題。總結來說，國家與社會關係的縱向問題及社會普遍不平等的橫向問題，削弱公民社團生活的自主性，這個對於任何運作良好的民主是不可或缺之物（Fox 1994）。

這兩個問題也把我們帶回到加總觀點與審議觀點之民主它們各自的核心問題。韋伯主義的關切引起主權的束縛之鍊（chain of sovereignty）的問題，也就是說，代議系統能在多少程度上有效地將輸入（input）轉為輸出（output）。這裡的重點在於特定制度過程與機制，是否能夠將民意轉換為實際的運作方案與經費支出。這是代議民主的文獻所普遍關切的問題，而它們的重心多半放在選舉的機制上。托克維爾式的問題意識可被稍微重新詮釋，而與審議式民主理論的關懷（concern）有所重疊。這裡的問題不在於民意如何被傳達到政府，而是民意在現實中是如何被形成的。換句話說，與其將偏好視為理所當然，而且簡單地認為民主的工作就是加總與傳遞這些偏好的看法不同，就一個奠基於民主實踐的社會學觀點來說，最重要的課題是理解權力、社會結構與制度是如何形塑偏好形成的過程。我們主張深刻地探討民主深化的問題需要運用這兩個觀點，並且聚焦在我們稱為偏好形成與維護主權之鏈的雙生動力（twin dynamic）。

就參與式預算的設計，特別是就愉港的原型來說，是能在實際上培養與保護這個雙生動力。一方面，參與式預算透過創造偏向包容性的決策結構來提升社團參與的領域。更精確地說，整個過程是被設計用來降低窮人的參與成本，同時增加菁英的參與成本。6另一方面，參與式預算藉由複合的套疊式論壇（nested fora）讓民間的輸入傳達到地方政府，以保障主權的鎖鏈。參與式預算透過四個機制來處理以上兩個挑戰。

1. 透過公共論壇（微型地區議會、行政區議會、部門委員會、全體會議、代表議會）的創造，賦予公民在市政治理裡直接的角色；在這些論壇中，民眾或代表可以公開地論述與辯論他們的需求；

2. 透過有規則的程序將公民的輸入與實際的預算制定過程連結；

3. 藉由增加參加行動者的範圍、公開過程以及降低菁英掌握的可能性，來改善預算制定過程的透明程度；

4. 經由提供對於草根民主的實質回報來激發行動者的能動性，例如，參與者可以決定都市的投資計畫。

參與式預算的邏輯高度地呼應審議民主文獻對於政治能力本質的預設，這類文獻多半從社團生活在很大的程度上是由人為建構的基本預設出發。團體互動模式的界定，「不只是因為有類似偏好的公民天生有結社的傾向；這些互動模式反映了它們生成的政治經濟內的結構限制，包括從財富的分配到不同領域的決策重心」（Cohen and Rogers 1995, 46）。由於國家組織與管制的不只是國家與公民之間的關係，也包括公民之間的關係（Skocpol 1985），社團民主的文獻認為，公民參與的影響與形式確實地反映制度的安排，而且會因為公共政策的改變而改變。除此之外，這類文獻近來的實證研究已經指出，新的制度設計可以明確地轉換公民參與的規模、品質與影響（Fung and Wright 2003）。此一文獻的重要見解在於一個保障民眾權利的國家，可以抵消被統治團體所面臨的昂貴參與交易成本，也可以在實際上轉換參與的社會組成（Heller, Harilal, and Chaudhuri 2007）。愉港的案例提供了對於參與式民主的強力支持。阿博思（Abers）（2001）、拜歐奇（Baiocchi）（2005）與艾夫萊澤（2002）均指出參與式預算在愉港的引進，不僅創造了新的參與管道，同時也幫助公民社會實踐的民主化。

許多的參與式民主文獻引用進步與制度化之民主國家的案例，在這些國家中，公民的社團自主性被視為是理所當然的。而愉港並不是巴西的代表性城市，因為它是巴西極其例外，擁有一個強大與有組織的公民社會的城市。相反地，在一些與弱制度還有普遍的社會不平等的環境妥協所形成的公民社會自主性中，促進民主參與是極為困難的工作。對於低度公民權之民主國家內的制度改革的研究，提供一個更為實證與重視脈絡的認識，讓我們更貼近國家與社會之間關係的文獻（Migdal, Kohli, and Shue 1994; Evans 2002; Fox 1994）。

為了解許多後進的發展中國家在國家形成中，因所面臨的巨大挑戰而產生的國家與社會關係的研究文獻，著重於既存社會權力形式的探究，包括與公民權威全然相對的權威形式，如何引導甚至是支配最為重要與詳細設計的治理制度改革的成果。跨越包括巴西不同的個案分析（Hagopian 1994），國家與社會關係的理論家已經顯現擴張國家的觸及範圍與影響的努力幾乎無法達到預期的效果，即便當改革者具有相當的能力，改革的努力必須與幾個普遍的問題妥協，像是遵循規範（既存制度外的規範與規則）、菁英的抵抗（去中心化文獻一再出現的議題），以及公民社會夥伴的缺乏或無組織。國家與社會關係的理論家因此批評社團民主文獻以及許多發展社群強調賦權（empowerment）的重要性，即便有充分的資源與響亮的理念支持，理論家認為他們誇大了制度改革對於權力關係與權威本質的改變。從這個典型的觀點來看，我們很清楚地預見，即便參與式預算是明確地被設計來幫助公民參與，並且獲得重要的政治權威的支持，制度改革的實際效果仍受限於既有公民社會的本質，這個觀點是建立在無論是發現參與式預算的運作與現有公民實踐相輔相成，或是相互衝突的研究上（Abers 2001; Avritzer 2002; Baiocchi 2005; Silva 2003）。

本書對於相關文獻有著三個貢獻：第一、本書為制度改革對於提升公民社會有效影響民主治理能力的效果提出新的證據。這些證據直接與關於社團生活的人為性社會民主文獻進行對話。第二、透過發展精確及仔細的地方性國家與公民社會互動關係的控制分析，我們能對於實存的公民社會的狀態提供新的洞見。更特別的是，我們展現公民社會的民主化效果是高度脈絡性的。第三、奠基於既有的國家與社會關係的文獻，我們用我們的發現來發展新的關於國家與公民社會關係的類型學，我們的目標是展現不同的公民與政治社會的形構對於民主化有著相當不同的影響。

評價參與式民主

在現代社會中，很少有一個理念比民主來得更具爭議性。事實上，如果我們對於民主有任何的共識，那就是民主的意義被一而再、再而三地重新定義。近來，參與式民主（participatory democracy）的理念再度獲得重視，這個理念的發展可以追溯到亞里斯多德（Aristotle）對於民主最為古典的想法，而此一理念也週期性地在盧梭（Rousseau）、帕特曼（Carole Pateman）與近來的哈伯瑪斯（Habermas）等人的作品中被重新討論。對於應該將民主定義為一套代議制度，或是定義為一套接近關於民主的意見與意志形成之規範性理念的優質民主實踐...

前　言

我們並不打算寫一本關於民主如何被啟動（bootstrapping）的書。正確地說，我們想探討參與式預算（Participatory Budgeting, PB）這個參與式民主的知名例子，而且在實證的層次上檢驗它。這個檢驗最重要的是檢視那些發生在文獻預測上看起來不會發生的地方，但卻獲得成功的參與式預算個案。起源自1980年代晚期的巴西，參與式預算是一種理念，認為民眾可以而且應該在他們所居住的城市中的預算制定扮演直接的角色。雖然這個理念非常簡單，但是魔鬼卻藏在實際運作的細節裡。我們發現參與式預算帶來不同的結果，而本書試圖整理這些結果，並且利用這些發現，具體地指出建立參與式民主的地方制度的可能性與面對的挑戰。回顧起來，在所有我們的發現裡，最讓人驚訝的就是在地行動者在設計不同的參與式預算模式時，展現了高度的創造力與聰明才智。在這些個案中，我們發現名符其實的參與式預算模式被建立，在地行動者與國家部門（行政人員、政治人物與技術官僚）熟練地採取一個廣泛流傳的國家「藍圖」，並且根據在地的情況加以改造。在描述這個現象時，我們的經驗是最好能夠用一個讓人印象深刻的用詞來指涉它。「啟動」（bootstrapping）在英文中代表運用少量的起始資源而達成較大與重要的成果，在資訊工程中，這個名詞意味用一個小程式乘載（「啟動」）一個作業系統。1在商業裡，這個名詞代表運用低額的創業基金的企業家精神。在薩伯爾（Charles Sabel）（2004）所運用的發展理論中，這個名詞被當成一個比喻，用來指涉建立一個有能力持續調整制度的過程，「在此制度中，每一個動作都啟發著下個動作」，而這樣的制度也從社會學習中獲益（7）。薩伯爾關切這種利於成長的制度，而且他認為這種具有啟動作用的制度「是發展的結果，也是發展的起點」。（7）

我們借重以上幾種不同用法的精神，特別是把「啟動」看成某種社會學習之動力形式的概念。參與式預算不是某個模型或是藍圖，而是一個由社會運動與過去十年的地方政府實驗者所發展的各種參與式實踐與理念的總和，以及適應在地條件的制度性過程。如同我們所見，啟動民主有著更為擴充的意義，假定某種雙重的能動性：一方面，依照一般的用法，這個名詞代表著問題解決（problem-solving），以及特別是對於如何將在地公民社會納入協調地方政府的工具性回應；另一方面，與一般的用法不同，這是一個讓公民賦權的道德與政治計畫。

可惜的是，由於這是英美特有的詞彙，「啟動」一詞可能會影響我們表達的流暢性。當我們想到這個用詞時，我們的第一個反應是在葡萄牙語中沒有明確的詞彙，可以對應本書所使用的啟動者（bootstrappers）。對於他們，我們感到十分抱歉。我們考慮更多熟悉的拉丁用語，像是「發明」（inventing）、「設計」（designing）與「創造」（creating），但是我們認為這些詞彙在英文中更容易聯想到實驗室、象牙塔、辦公室或工作坊裡不帶感情的觀察者，而不是巴西城市中的地方政治的競逐場域。巴西的用語“dar um jeito”（就是「找個方式」的意思）正確地捕捉思想創新的意義，但是卻有些貶意而且強調非正式的部分。我們想要某個名詞，既能觸及潛能，又能涵蓋建立民主制度無可避免的混亂、衝突、策略計算與原則性的實用主義。在我們的用法中，特意不只強調為了讓參與式預算運作的新方式與設計，我們也關注新的結盟，巧妙地讓國家與公民社會之間的界線變得模糊不清，而這是真正的參與所不可或缺的。確實，我們發現的是，對於參與式預算建築師的最為重要之物，正是在「把公民社會帶進來」以及保存公民參與的自主邏輯與能量之間找到正確的平衡。

環境如何引導由下到上的民主深化是一個很重要的問題，這個問題的相關性更是不僅限於拉丁美洲的「粉紅浪潮」（pink tide）國家。正是這個原因，我們想要一個強調面對困難時的能動性的書名。從我們的觀點來看，社會科學最讓人挫敗的診斷，就是斷定民主的賦權必須存在某些先決條件，而這些先決條件都是來自對於西方民主國家的發展軌跡的考察。而在事實上，我們也可以指出過去二十年絕大多數的民主創新，都是發生於「低度發展的民主國家」中。而且，儘管本書裡的故事並非建立參與的藍圖，也不是從外部所造成的改變（其實恰好相反），這些故事讓我們對可能的情況有更廣的想像，包括一個從南半球出發而向北半球傳遞的想像。畢竟，用社會理論家同時也擔任過巴西部長級官員昂格爾（Roberto Unger）的話來說，有意義的社會變遷就是「粉碎脈絡」（context-smashing）的改變。2

本書從思索與研究設計開始，但是本書的完成，包括讓學術研究變成一個探索的過程，有賴許多人大大小小的幫助，因此無法在此一一就他們提供的幫助致謝。在機構方面，我們獲得布朗大學（Brown University）、Rio Grande do Sul的聯邦大學（Federal University）、華生國際研究中心（Watson Institute of International Studies）與巴西國家科學研究委員會（Brazilian National Council on Scientific Research, CNPQ）的支持，並從世界銀行（World Bank）得到慷慨的經費。所有的研究因為我們在巴西的非營利組織夥伴而變得可能：愉港（Porto Alegre）的CIDADE、聖保羅（Sãn Paulo）的POLIS以及勒希非（Recife）的ETAPAS。個別的市級行政官員在適當的情況下接受我們的訪問，而訪問有時要花上好幾個小時。巴西的研究團隊，包括Ana Neri dos Santos、Charice Barreto Linhares、Cristiane Vianna Amaral、Daniela Oliveira Tolfo、Georgia Christ Sarris、Isabela Valença Vaz、Roberto Rocha Coelho Pires、Tatiana de Amorim Maranhão，他們用完美的專業主義與固執的決心完成他們的工作。

我們獲得許多來自學術界的幫助。我們主要的幫助來自於喬德胡理（Shubham Chaudhuri），他協助這個計畫的發展，在他因為工作所需離開之前，與我們在計畫早期有所合作。他將城市配對的想法在巴西的小型家庭工業（cottage industry）滋長，我們原本也希望能在研究的後期仰仗他的能力。我們也要特別感謝伊凡斯（Peter Evans），他參與了這個計畫的每個階段，以及史丹佛（Stanford）大學的編輯Kate Wahl所提供的支持與深刻的建議。我們的手稿從Phil Oxhorn、Michael Walton、Rush Alsop與André Herzog之處得到許多有用的意見，他們在研究早期給予我們反饋，而我們特別受益於Michael Walton對於本計畫的支持。一路下來，我們從非常多的同事得到深具洞見的評論與建議，像是Dietrich Rueschemeyer、Richard Snyder、Sonia Alvarez、Jeff Rubin、Millie Thayer、Agustin Lao Montes、Vijayendra Rao、Adrian Gurza Lavalle、Brian Wampler、Einaar Braten、Judith Tendler、Christian Stokke、Olle Tornqüist、Jonathan Fox、Leonardo Avritzer、Erik Olin Wright、Archon Fung、Frances Moore Lappe、Sergio Baierle、Regina Pozzobon、Marcus Melo、Roberto Pires、Peter Spink、André Herzog、Peter Houtzager、Michael Kennedy與John Markoff。我們很幸運在布朗大學與一些很棒的研究生合作，我們特別感謝Diana Graizbord、Esther Herández-Medina和Jennifer Costanza。如果沒有CNPQ給席爾瓦的博士後獎助，與華生中心給他一年的學術收容，本書的完成是不可能的。

本書第五章所發展之論點的早期版本被刊登在Social Forces（2008）。一些第四章所報告的發現也可以在由史托克（Stokke）、童奎斯特（Tornqüist）與韋伯斯特（Webster）（2009）所編的書中看到。

前　言

我們並不打算寫一本關於民主如何被啟動（bootstrapping）的書。正確地說，我們想探討參與式預算（Participatory Budgeting, PB）這個參與式民主的知名例子，而且在實證的層次上檢驗它。這個檢驗最重要的是檢視那些發生在文獻預測上看起來不會發生的地方，但卻獲得成功的參與式預算個案。起源自1980年代晚期的巴西，參與式預算是一種理念，認為民眾可以而且應該在他們所居住的城市中的預算制定扮演直接的角色。雖然這個理念非常簡單，但是魔鬼卻藏在實際運作的細節裡。我們發現參與式預算帶來不同的結果，而本書試圖整理這些結果，...

前　言
縮寫說明

導　論
評價參與式民主
「人民參與的勝利」
地方政府與民主轉型
參與和民主深化
本書的結構

第一章　公民社會與在地政府
邁向一個關係式的分析架構
邁向一個對於公民社會的關係式解釋
超越制度與社團的區隔
真實的公民社會
中介的機制
參與的模式

第二章　巴西在地民主的崛起
威權的過去
想像在地民主
民主的轉型
在地的民主創新
啟動式的在地民主

第三章　評斷參與式預算的影響
三個研究的邏輯
案例說明
參與式預算的影響
結論

第四章　經過設計的代表
「作為政府所面對的挑戰」
參與式制度的基本特徵
葛拉瓦塔的參與式預算
參與式預算：裘奧孟雷維德的情況
參與式政府：卡瑪拉吉貝
毛阿的參與式預算
結論

第五章　為公民社會開創空間
1996年的公民社會99
公民社會的影響
侍從主義的繼續
運動民主
平權政治的建立
中介的平權民主：卡瑪拉吉貝
直接平權民主：葛拉瓦塔
動員民主：裘奧孟雷維德—邁向社團的自主
去動員：毛阿公民社會的緊縮矛盾
結論

結　論
啟動式的參與式民主
巴西之外
參與的可塑性
在地能力與偏好形成
政治能動性與新聯盟
啟動與計畫
把公民社會帶進來

附　錄
附　註
參考文獻
索　引

前　言
縮寫說明

導　論
評價參與式民主
「人民參與的勝利」
地方政府與民主轉型
參與和民主深化
本書的結構

第一章　公民社會與在地政府
邁向一個關係式的分析架構
邁向一個對於公民社會的關係式解釋
超越制度與社團的區隔
真實的公民社會
中介的機制
參與的模式

第二章　巴西在地民主的崛起
威權的過去
想像在地民主
民主的轉型
在地的民主創新
啟動式的在地民主

第三章　評斷參與式預算的影響
三個研究的邏輯
案例說明
參與式預算的影響
結論

第四章　經過設計的代表
「作為政府所面對的挑戰」
...