陸建人

中韓FTA與兩岸ECFA運作──政府再造與決策運作挑戰

陳德昇

（政治大學國際關係研究中心研究員）

摘要

各國簽署FTA和參與區域經濟整合，不僅是世界潮流，更是國家生存與提升競爭力的必要選擇。韓國在過去十餘年參與FTA表現耀眼，反之我政府則受中共外部制約，與內政治理不彰局限，落入「雙重陷阱」，成效有限。

就比較觀點顯示，韓國政府組織再造與決策運作模式，既有策略性政府再造與協力網絡奧援，也有強力的決策意志貫徹，因而在簽訂FTA目標實現績效顯著。反觀我政府在組織再造未能體現市場導向之組織協力網絡，加之執政當局政策溝通不良、改革意志與決策能力不足，以及專業人才的培養和吸納，皆有較大改善空間。

本文從組織再造與決策運作觀點，探討兩國FTA策略與作為、績效差異之成因，並解析中韓FTA與兩岸ECFA互動關係和因應思考。



關鍵詞：FTA、政府再造、中韓FTA、雙重陷阱、ECFA

「FTA不是政治問題，是生存問題。」─李明博

「政府的保守態度，也不利於與他國談FTA，多位外國政要對蘇起說，臺灣想簽自由由貿易協定（Free Trade Agreement），但你們只要A，不要F,T。」─蘇起

「臺灣洽簽FTA進度嚴重落後，已使臺灣孤立於WTO（世界貿易組織）體系之外，這是很危險的事。」─陳

壹、前言

中華民國與韓國發展經驗有不少共同點，尤其是在歷史與文化特色、經濟產業結構，以及同屬分裂國家與實踐民主政治，皆具有代表性與特殊性。不過，由於民族性不同、體制有別、因應經濟危機思路，以及國家認同之差異性，終使韓國在1997年金融危機後，經濟再度崛起，現已成為已開發國家的佼佼者。尤其是在政府領導下積極簽署「自由貿易協定」（FTA）成效斐然，成為亞洲第一個同時與美國、歐盟大國簽署之國家。近期實現中韓簽訂FTA目標，強化國際經貿影響力，並與我全球和大陸市場形成更激烈的競爭，皆值得吾人賦予更大之關注。

本文由政府再造與決策運作機制，透過比較觀點探討臺、韓加入FTA策略、成效與挑戰，並梳理與解讀兩國參與FTA的績效差異之成因。最後分析中韓FTA與兩岸ECFA運作，並提出本文之評估與觀察。

貳、區域經濟整合與政府再造

區域主義 （regionalism）的興起是1990年代的一個重要趨勢，而訂立自由貿易協定則是表現區域主義最重要的形式之一。區域貿易協定係指：透過區域間簽訂優惠性的貿易協定，使得區域內進行貿易較區域外自由化程度高。它可說是GATT/WTO規範下最常見的經濟整合模式，指的是兩國或多國之間，彼此給對方的進口產品或服務貿易較低（相較於非簽約國）的關稅或較優惠的條件。

世界貿易組織（WTO）多邊自由化談判的進程近年受阻。尤其是2001年WTO啟動的杜哈回合（Dora Round）談判，迄今仍無重大突破。在WTO多邊協議進展停滯不前的情況下，各國積極進行區域經濟整合，使區域貿易協定的數目呈現大幅成長，區域主義更成為一股潮流，對全球貿易、投資及產業分工產生重大影響。根據WTO區域貿易協定資料庫顯示，在1995年以前，全球自由貿易協定數目僅34個，但在1995年至2014年間，卻大幅增加至258個。其中值得注意的是，在2000年以前，全球跨區域的FTA僅有12個；在2000年至2004年間新增加18個；在2005年至2014年間，則又增加66個。由此顯示，跨區域結盟的區域經濟整合數量自2000年後逐年遞增，跨區域經濟整合已成為全球整合的趨勢。

基於區域經濟整合之趨勢與潮流，政府施政與組織作為，亦宜相應做出調適與安排，才能應對現代化與國家競爭力之挑戰。事實上，現代化民主國家政府各項措施與作為，皆須通過民意嚴苛的考驗；而政府施政的績效，也是衡量一個國家競爭力的重要指標。基本上，政府的任務包括：（一）資本化公共建設；（二）創造就業機會；（三）經營稅收；（四）強化人力資本；（五）確保國防安全；（六）改善國民健康；（七）其他國家利益相關事務等。隨著民主潮流的衝擊與知識經濟時代的來臨，政府組織的特性亦須因應調整，由早期官僚體制轉為朝企業化、服務型、知識型方向努力。事實上，造成組織變革有內外在因素。外在因素包括，國際市場競爭、產業轉型與科技進步都必須調整組織結構；內在原因則包括改善組織結構權責不清，以及解決溝通不良、決策緩慢與領導無效等問題。

基本而言，政府「組織再造」被認為是為維持組織的彈性和競爭力所做組織改變之作為。管理學大師彼得杜拉克（Peter F. Drucker）即曾指出：「任何組織，無論是公司、非營利組織或是政府，在四、五十年後，當面臨外在局勢的變遷時，都要對其進行重新思考，如果它繼續以舊方式前進，就會變得無法管理和控制。」因此，為因應全球競爭力的挑戰及時代趨勢，並考量當前民眾所關切各項新課題，各項組織型態及運作模式必須與時俱進，才能滿足民眾殷切的新興需求及提升國家競爭力。

儘管如此，政府再造過程亦難完全順利，尤其是再造對原有組織結構、人力配置與運作流程會產生巨大改變，勢必遭遇許多阻力與困難。例如，行政文化與分權化的問題，以及來自服務整合、部門互動與績效評估的挑戰。 此外，在政府組織運作中，如何建立跨部會之協作與領導體制，亦是政府運作之重要課題。其中確立「主導機關」（lead agency）具重要性，亦即政府機構間，協調跨部門持續運作的機制和監理。「主導機關」負責組織跨部門工作小組，建立政策協調的相關作業；確定事務議程，以確保各機構之間的凝聚力，並負責決策。

參、政府再造運作與變遷比較

檢視中韓兩國加入FTA比較，顯示韓國無論是在組織再造與決策運作上，皆展現其國家發展前瞻意識與企圖心。韓國早於1998年即在政府部會組織中改革外務部、通商部合併為外交通商部。該部內設通商交涉本部（屬於部級組織），依其組織法規定，企劃財政部、農林水產食品部、知識經濟部、情報通信部和海洋水產部，得將相當意見和政策交予該部統整。透過部會整合有利於統一事權與經貿決策運作（參見表1）。此外，韓國總統2003年確立FTA戰略藍圖後，並於2004年將FTA業務移交外交通商部。韓國隨後即在此機制運作下，實現與多國FTA簽署之戰略性成果。其中尤以美國與歐盟FTA生效最具代表性。

中韓FTA與兩岸ECFA運作──政府再造與決策運作挑戰

陳德昇

（政治大學國際關係研究中心研究員）

摘要

各國簽署FTA和參與區域經濟整合，不僅是世界潮流，更是國家生存與提升競爭力的必要選擇。韓國在過去十餘年參與FTA表現耀眼，反之我政府則受中共外部制約，與內政治理不彰局限，落入「雙重陷阱」，成效有限。

就比較觀點顯示，韓國政府組織再造與決策運作模式，既有策略性政府再造與協力網絡奧援，也有強力的決策意志貫徹，因而在簽訂FTA目標實現績效顯著。反觀我政府在組織再造未能體現市場導向之組織協力網絡，加之執政當局政策溝...

這本論文集，主要是近年兩岸學人研討FTA與區域經濟整合議題匯編。當前正值中韓FTA生效對臺產業衝擊，加之連月出口衰退，也引發對臺經濟發展與國際經貿生存空間之關切。如何應對臺灣參與區域經濟整合之挑戰，朝野與產官學界都責無旁貸。

本書共分三大部分，第一部分是理論與策略。呂冠頤「FTA與區域經濟整合：理論、策略與反思」文章，主要在理論層次提出對東亞國家參與FTA動機的解釋，並指陳經濟決定論和骨牌競爭論之觀點，為區域整合可能性提供正面願景。不過，國際權力政治論與依賴分散化理論，則顯示政府間互信不足、國內政治對決策的影響，以及政經安全風險考量，皆可能使東亞區域整合發展有其局限性。

杜巧霞「RCEP參與和兩岸互動」，由全球價值鏈的觀點進行分析。文章指出，依OECD／WTO於2013年發布附加價值貿易統計顯示，臺灣出口附加價值貿易中有71%為中間財，顯示臺灣在此供應鏈參與程度高，能否取得公平競爭機會亦與臺灣經濟發展有密切關係。杜文強調：亞太區域經濟整合應基於經濟目的，給予所有成員公平、合理及不歧視之參與機會，從而有助於強化供應鏈體系之運作效率，以及維護區域和平與繁榮。

徐遵慈在「東亞區域經濟整合與發展：臺灣策略與觀點」一文指出：雖然我國與東亞諸國經貿關係深遠，但因遲未簽訂雙邊FTA，亦無法參加「東協加一」FTA，因此飽受關稅「差別待遇」之苦，以及其它貿易、投資障礙。當前吾人應運用TPP及RCEP均訂有開放性條款之契機，爭取參加東亞區域整合，持續推動雙邊FTA。現階段吾人亦應檢視我與東協經貿關係，協助臺商在東協布局，及早因應東協深度整合及RCEP參與。此外，大陸當局若表達支持我方參與RCEP言論，亦有助消除東協國家疑慮，亦有助兩岸經貿談判之良性互動。

第二部分中韓FTA與RCEP發展。李淳在「中韓FTA之內涵與臺灣的挑戰和因應」文章中強調：雖然中韓FTA具備分階段到位及「與時俱進」的特質，但是其自由化的程度在未來幾年內相繼實現，臺灣不應掉以輕心。此外，由於兩岸推動服貿與貨貿協議困難與內政矛盾，雙方經貿互動或可在已簽署協議中，提供類似中韓FTA的效果。

陳德昇在「中韓FTA與兩岸ECFA運作」一文中，透過政府再造與決策運作比較觀點，分析我與韓國FTA簽署成效差異的成因和效應。韓國組織再造相對成功，以及未有外部阻力，加之政策說服、人才和智庫整合，以及內部政策運作和意志明確，皆是造成雙方績效不同之原因。此外，近年我與星加坡、紐西蘭洽簽FTA成功，亦得力於兩岸ECFA先簽署完成。未來參與區域整合我內部市場開放，迎接國際競爭挑戰，也是刻不容緩。

杜巧霞在「RCEP與東亞區域經濟整合：趨勢與挑戰」論文中認為：RCEP整合模式較具彈性，且屬漸進式。不過，臺灣參與RCEP應視為臺灣產品在國際市場公平競爭的機會，也應認知我方必須採取同步與漸進開放市場，規避市場風險與衝擊。另透過開放政策運作期能提升資源使用效率，進而能強化臺灣競爭力。

第三部分主題為「東亞區域經濟整合與臺灣因應」。徐遵慈在「東亞區域經濟整合：臺灣的機會與挑戰」文章指出，東亞國家加速經濟整合有助臺灣經濟出口，然若未及時加入，臺灣優勢將會弱化，且影響臺灣供應鏈地位。未來對「亞太自貿區」參與，亦符合經濟整合參與和國家利益。

外經貿大學師生莊芮與王悅媛的「東亞區域經濟整合：困境與路徑」文章指出：RCEP與TPP競合發展令東亞區域經濟整合面臨平衡、制約與挑戰。依當前形勢觀察，TPP進程較快，RCEP內部整合難度較高。未來東亞區域整合路徑選擇有三。一是深化「10+1」合作；二是推進RCEP建設；三是透過APEC平臺推動「亞太自貿區」發展。

長期鑽研區域經濟整合之大陸學者陸建人在「實現亞太自貿區路徑分析」中指出五條路徑：一是經由TPP實現FTAAP；二是經由RCEP實現FTAAP；三是將TPP和RCEP融合成FTAAP；四是透過APEC內部RTAs／FTAs整合實現FTAAP；五是與茂物目標的實施相結合，分階段實現FTAAP。作者認為前三條路徑可能性不大，後兩條則有一定可能，尤其是第五條最符合APEC方式，但也有難度。

譚瑾瑜在「臺灣在亞太區域經濟整合中的挑戰與因應策略」文章指出：亞太地區RCEP與TPP應表達積極參與之意願。其中RCEP可推動以外部經濟夥伴方式直接加入多邊談判，以最短途徑為目標。此外，透過可行性研究和雙邊諮商等方式積極洽簽雙邊FTA，以融入全球經濟整合。不過，由於RCEP參與不如預期，加之兩岸服貿與貨貿執行不順，都是融入全球市場之挑戰。

本書編輯與出版要感謝印刻出版社之協助，尤其是鄭百合、鄭嫦娥兩位小姐辛勤編校，在此表示感謝。期許這本新編著作，能在臺灣因應FTA議題，找尋更多參與的智慧和因應之道。

陳德昇2015/12/12

這本論文集，主要是近年兩岸學人研討FTA與區域經濟整合議題匯編。當前正值中韓FTA生效對臺產業衝擊，加之連月出口衰退，也引發對臺經濟發展與國際經貿生存空間之關切。如何應對臺灣參與區域經濟整合之挑戰，朝野與產官學界都責無旁貸。

本書共分三大部分，第一部分是理論與策略。呂冠頤「FTA與區域經濟整合：理論、策略與反思」文章，主要在理論層次提出對東亞國家參與FTA動機的解釋，並指陳經濟決定論和骨牌競爭論之觀點，為區域整合可能性提供正面願景。不過，國際權力政治論與依賴分散化理論，則顯示政府間互信不足、國內政治對決策的...

編者序／iii
重要名詞解釋／vi
（一）理論與策略
1.FTA與區域經貿整合：理論、策略與反思╱呂冠頤
2.RCEP參與和兩岸互動─從全球價值鏈的角度分析╱杜巧霞
3.東亞區域經濟整合與發展：臺灣策略與觀點╱徐遵慈

（二）中韓FTA與RCEP發展
1.中韓FTA之內涵與臺灣的挑戰和因應╱李淳
2.中韓FTA與兩岸ECFA運作─政府再造與決策運作挑戰╱陳德昇
3.RCEP與東亞區域經濟整合：趨勢與挑戰╱杜巧霞

（三）東亞區域經濟整合與臺灣因應
1.東亞區域經濟整合：臺灣機會與挑戰╱徐遵慈
2.東亞區域經濟整合：困境與路徑╱莊芮、王悅媛
3.實現亞太自由貿易區路徑分析／陸建人
4.臺灣在亞太區域經濟整合中的挑戰與因應策略╱譚瑾瑜

編者序／iii
重要名詞解釋／vi
（一）理論與策略
1.FTA與區域經貿整合：理論、策略與反思╱呂冠頤
2.RCEP參與和兩岸互動─從全球價值鏈的角度分析╱杜巧霞
3.東亞區域經濟整合與發展：臺灣策略與觀點╱徐遵慈

（二）中韓FTA與RCEP發展
1.中韓FTA之內涵與臺灣的挑戰和因應╱李淳
2.中韓FTA與兩岸ECFA運作─政府再造與決策運作挑戰╱陳德昇
3.RCEP與東亞區域經濟整合：趨勢與挑戰╱杜巧霞

（三）東亞區域經濟整合與臺灣因應
1.東亞區域經濟整合：臺灣機會與挑戰╱徐遵慈
2.東亞區域經濟整合：困境與路徑╱莊芮、王悅媛
3.實...