澳門特別行政區重大傳染病事件行政應急權制度研究

總序

自國家誕生後，人類社會產生了多少政治的、法律的、經濟的、社會的各種「制度」，可能是一個誰也無法回答的問題。「制度」研究也一直是法學、政治學、經濟學、管理學以及社會學等學科共有的現象。「制度」是什麼？制度就是體系化的規則、規矩。中國人常說，沒有規矩就不成方圓。所有的人、人所組成的各種組織乃至國家、社會，都離不開各種制度。所以，制度很重要，制度研究也很重要。
港澳回歸已有20多年之久，「一國兩制」實踐和基本法實施開始進入「五十年不變」的中期階段，可謂進入「深水區」。特別是2019年以來，中央出手先後制定《香港國安法》、完善香港選舉制度之際，三聯書店（香港）有限公司決定推出一套「港澳制度研究叢書」，可謂恰逢其時，遠見卓識，意義重大。這是出版界第一套專門冠名「港澳制度研究」的叢書，從他們組織策劃叢書的初心與選題設想看，我不禁為香港三聯書店匠心獨具、籌劃周詳而擊節讚嘆。我認為，這套書將努力達成三個「小目標」，或者說將具有三個方面的亮點或特點。
第一，抓住港澳研究的根本。港澳回歸以來，港澳研究熱點迭出，成為顯學。從坊間的各種論著看，港澳制度研究最為熱門。鄧小平曾指出：「一九九七年我們恢復行使主權之後怎麼樣管理香港，也就是在香港實行什麼樣的制度的問題。」[1]可見，在港澳實行什麼樣的制度，是實踐「一國兩制」、依法管治港澳的根本。習近平總書記指出：「作為直轄於中央政府的一個特別行政區，香港從回歸之日起，重新納入國家治理體系。中央政府依照憲法和香港特別行政區基本法對香港實行管治，與之相應的特別行政區制度和體制得以確立。」[2]港澳制度實質是港澳被納入國家治理體系後形成和發展的、具有中國智慧和中國風格的「一國兩制」政策的制度呈現。港澳回歸後的實踐表明，在港澳實行的「一國兩制」制度體系，不僅是解決歷史遺留下來的港澳問題的最佳方案，也是港澳回歸祖國後保持長期繁榮穩定的最佳制度安排。「港澳制度研究叢書」的推出，顯然敏銳抓住了「一國兩制」制度體系這個港澳研究的根本。
第二，拓展港澳制度研究的問題論域。坊間以往印行的港澳研究論著，以政法制度研究居多。這說明，港澳政法制度研究是港澳制度研究較為重視的論域。究其原因，是因為「一國兩制」的制度體系是我國國家治理體系的重要組成部分，這一體系是政策、法律和制度的有機構成。政法制度是港澳制度較為根本、活躍和基礎的部分。鄧小平告訴我們，「一國兩制」能不能夠真正成功，要體現在香港特別行政區基本法裏面。根據憲法制定的港澳基本法先後為我國兩個特別行政區設計了一套嶄新的制度和體制，這就是港澳特別行政區制度或者簡稱港澳制度。港澳制度實質就是「一國兩制」政策的法律化、制度化，是根據憲法制定港澳基本法、建構「一國兩制」制度體系來完成的。所以，在港澳政法制度研究的論著裏，較多地是圍繞根據憲法和基本法管治港澳的理論和實踐來展開。數年前，三聯書店（香港）有限公司精心打造推出的、由王振民教授主編的「憲法與基本法研究叢書」即是這方面的積極成果。在當下港澳制度進入重要創新發展階段，「港澳制度研究叢書」的問世，不僅將繼續關注「一國兩制」、憲法和基本法在港澳的實施等問題的宏觀討論，還較大範圍拓展了問題論域，將突出從中觀、微觀角度，去探索港澳制度具體實際運作層面的體制機制層面，深入挖掘港澳研究的中觀、微觀研究板塊，推出更多高質量的、以往被宏觀的「一國兩制」論述所遮蔽的更細緻、更具體的研究成果，拓展、拓深港澳制度研究的格局。特別是，叢書將不僅限於政法制度，還將視野擴及港澳經濟、社會、文化、教育、科技、政府管治、媒體等方面的制度，這將使得港澳制度研究在廣度、深度方面更為拓展和深化，進一步豐富港澳制度研究範疇的包容性和統攝性，為廣大讀者展示港澳制度立體多面的全貌，這十分令人期待。
第三，前瞻港澳制度研究的未來發展。港澳制度研究要為港澳「一國兩制」事業做出應有的貢獻，不僅要敏銳抓住研究論域的根本和重點，還要善於把握港澳制度的脈搏和運行規律。毋庸諱言，現有的港澳制度研究成果對制度運行的規律性研究還不夠，高水平、有分量、有深度的成果還不多，特別是能有效解決疑難問題、足資回應實踐挑戰的成果還不多。進入新時代以後，港澳形勢出現的新情況、新問題給中央管治港澳提出了新的挑戰。在政治方面，香港維護國家主權、安全、發展利益的制度還需完善，對國家歷史、民族文化的教育宣傳有待加強。2020年國家層面出台國安法，為解決治理危機提供了有力抓手，但國安法律制度和執行機制如何進一步發展完善還有很多具體和複雜問題需要研究解決。而且，單靠國安法的落地還不夠，還需要認真研究特區教育、媒體、司法、文化、政府管治方面的制度問題。需要指出的是，港澳制度中的「制度」既包括在特區內實行的制度，也包括決定這個制度的制度。因而港澳制度就不能僅僅限於兩個特區內部實行的制度，而首先應從國家治理體系的制度角度出發。例如目前中央全面管治權的制度機制都面臨一些新情況和新問題，如中央對特區政治體制的決定權、中央對特區高度自治權的監督權包括對特首的實質任命權、特區本地立法向人大的備案審查等制度問題，都存在值得研究的理論和實踐問題。澳門特區政府依法治理的能力和水平，與形勢發展和民眾的期待相比仍需提高，政府施政效率、廉潔度和透明度與社會的發展存在一定的差距。習近平提出，澳門要「繼續奮發有為，不斷提高特別行政區依法治理能力和水平。回歸以來，澳門特別行政區治理體系和治理能力不斷完善和提高。同時，我們也看到，形勢發展和民眾期待給特別行政區治理提出了更新更高的要求」。[3]在經濟方面，香港經過幾十年的快速發展，面臨著經濟結構進一步調整等問題，部分傳統優勢有所弱化，新經濟增長點的培育發展需要時間，來自其他經濟體和地區的競爭壓力不斷增大；澳門博彩業「一業獨大」，明顯擠壓其他行業的發展空間，經濟結構單一化問題突出，經濟多元發展內生動力不足，缺乏政策配套和人才支持。在社會方面，港澳長期積累的一些深層次問題開始顯現，特別是土地供應不足、住房價格高企、貧富差距拉大、公共服務能力受限等民生問題突出，市民訴求和矛盾增多，中下階層向上流動困難，社會對立加大，改善民生、共用發展成果成為港澳居民普遍呼聲。要解決港澳社會存在的各種問題，歸根結底是要全面準確理解和貫徹「一國兩制」方針，始終依照憲法和基本法辦事，不斷完善與憲法和基本法實施相關的制度和機制，聚焦發展，維護和諧穩定的社會環境。
研究解決這些問題，都需要在完善制度機制方面下功夫，而這些正是港澳制度研究的未來，亟待深度開掘。據我所知，本叢書重視和歡迎如下選題：中央權力實際行使需要完善的制度機制，回歸後國家在港澳建立健全的相關制度，全面落實愛國者治港治澳的制度，憲法和基本法上對特區的授權制度，特區依法行使高度自治權的相關制度和機制，特區行政主導體制，特區政府施政能力和管治水平方面的制度，特區行政管理權實施的制度機制，特區立法權實施的制度機制，特區司法權的制度機制（如香港司法審查制度），基本法有關特別行政區經濟、教育、文化、宗教、社會服務和勞工方面的制度運行問題，特區區域組織或市政機構及其制度，特區公務員制度以及香港政黨制度，香港的某些特殊制度（如高官負責制、新界原住民權利），等等。
香港三聯書店特邀請我擔任本叢書的主編，我十分高興，也非常期待和樂意與廣大內地、港澳學人共襄此舉，為實現上述三個「小目標」，為完善「一國兩制」制度體系貢獻智識和力量。「一國兩制」是一個史無前例的偉大事業，我有幸參與研究港澳問題20多年，深深體會到，港澳制度的理論和實踐，是中國對於世界治理所能奉獻的獨有的、寶貴的領地，從學術理論上探討和解決上述一系列複雜、敏感和重大的制度運行問題並不斷完善它們，必將有利於回答堅持「一國兩制」制度體系對於維護國家主權、安全和發展利益，保障港澳的長期繁榮穩定，對於推進國家治理體系和治理能力現代化為什麼十分必要、為什麼現實可能、為什麼是歷史必然這一時代命題。因此，我相信本叢書的推出，將對支撐建構中國特色哲學社會科學奉獻中國獨有的理論貢獻和智力支撐，這不但是值得期許的，也是中國學人的使命擔當。
是為序。
鄒平學
2021年4月1日於深圳

導論

一、新型冠狀病毒肺炎疫情引出的澳門特區行政應急權制度完善課題
澳門特區自1999年回歸以來，在《澳門特別行政區基本法》的指導下，歷屆行政長官和特區政府以全面貫徹「一國兩制」、「澳人治澳」、高度自治為原則，堅守「一國」之本，善用「兩制」之利，根據澳門本地的實際情況積極施政，在經濟和社會發展方面取得了較大的變化和成果。在經濟上，根據澳門特別行政區統計暨普查局的資料，2021年澳門人均本地生產總值約為350,445澳門元，在亞洲國家和地區中名列前茅[1]；在產業結構上，澳門特區產業結構進一步優化，國際化程度進一步加深；在融入國家發展大局上，澳門特區落實了「一中心、一平台」的建設，全力參與橫琴粵澳深度合作區建設，推動澳門藉著體制機制創新，構建橫琴粵澳合作區與澳門一體化高水平開放的新體系，推動澳門突破發展瓶頸，為經濟適度多元發展注入強勁的新動力。[2]
但是與此同時，隨著澳門經濟發展愈發增速和國際化程度進一步提高，社會的複雜程度不斷加深，經濟社會發展的背後隱藏了更大的隱患和危機，如從2008年暴風「黑格比」侵澳災害、2010年澳門國際中心食肆爆炸事件、2017年颱風「天鴿」侵澳災害、2020年新型冠狀病毒疫情等重大傳染病事件愈加頻發，乃至2022年6月，澳門特區因新型冠狀病毒疫情的社區傳播首次宣佈進入「相對靜止」的全域行動限制狀態。各種各樣的公共危機頻頻發生，尤其是本書所討論的重大傳染病事件更是時刻威脅著澳門的城市發展，威脅著澳門市民和來澳工作、旅遊人士的生命財產安全。
面臨突發公共事件帶來的諸多挑戰，澳門特區政府建立了以行政長官領導的危機處理委員會作為統籌和全面協調基礎的四大危機處理機制，並在施政過程中對相關應急制度和法律規範進行了不斷地完善和改進。在2017年「天鴿」風災事件後，行政長官在向立法會所作報告中提出了構建防災減災長效機制，同年年底，澳門特區政府委託國家減災中心等三家單位聯合編制了《澳門「天鴿」颱風災害評估總結及優化澳門應急管理體制建議》報告，並以此為基礎，進一步編制了《澳門特別行政區防災減災十年規劃（2019—2028年）》，進一步完善了危機管理機制。尤其是針對重大傳染病事件，早在2011年3月6日，澳門便與廣東省簽署了《粵澳合作協議》，在公共衛生方面便有信息通報、防禦、控制等協調措施，在新冠疫情的應對中更是在信息通報、物資保障、技術援助三大方面充分發揮了「一國兩制」制度的獨特優勢。
但是由於澳門特區的經濟社會結構特殊，對突發公共事件的應對依舊是特區政府面臨的難題，尤其是對特區的產業經濟結構影響極大的重大傳染病事件在近兩年給澳門特區帶來了巨大的社會風險。
在現代社會的危機管理當中，法律往往要賦予行政權力更大的自由裁量權以保證其發揮其能動性，針對突發公共事件的情況進行適當的靈活處理，但是過於寬泛的行政權的授予容易導致行政權力的濫用，而在緊急情況下如何保證行政機關一如既往地在法律的框架下行使這驟然膨脹的行政權力，避免其超出法律的界限，對於保護每一位公民的合法權益都極為重要。正如日本憲法學家小林直樹認為，應急權的行使會對現代社會的民主憲政原則產生諸多嚴重的影響[3]，因此在對突發公共事件進行危機管理的時候，除了在行政管理學的意義上建立完善危機管理機制，更應當在法律意義上建立對應急權力的約束規範，尤其是在行政法意義上，通過行政組織法、程序法和救濟法的多元規制對政府應急權力的法制制約。
對於澳門特區來說，其行政主導制的政治體制決定了行政長官和特區政府作為行政主體本身具有較強的行政自由裁量權，為特區的危機治理提供了有力的保障。如澳門基本法第50條和第13/2009號法律《關於訂定內部制度的規範》所確立的獨立行政法規制度，在重大傳染病事件的應對過程中可以讓行政長官在不受立法會制約的情況下制定規範，採取更加及時和靈活的應對措施。但是與此同時，更強的行政應急權也意味著需要更完整有效的法律框架進行制約。在本書的研究當中，我們發現澳門特區現有的行政應急權制約存在諸多值得商榷和完善之處，因此，在重大傳染病事件的背景下，當行政應急權力限制和停止公民的某些權利，從而改變正常的法律秩序並與原有的法治原則產生衝突時，研究如何基於澳門特區的特殊法律架構和危機應對的實際需求，通過行政法規範確立重大傳染病事件中的應急新原則、標準和救濟措施，為特區的危機治理提供實際指導和理論支撐，正是本書研究目的所在。

二、本書的基本結構和內容
行政法意義上的行政應急權是指在突發事件發生時，由國家的行政機關依照法定程序和授權針對突發事件所享有的處理緊急事務的各項權力。政府行使行政應急權力會限制甚至停止公民的某些權利，從而可能改變正常的法律秩序，與既定的法治原則產生衝突。但這並不能否定行政應急權力的合理性。
行政應急權在法理上通常被認為是為實現法律所追求的社會公共利益所運用的手段，有時為了社會整體的、長遠的、根本的利益，需要暫時犧牲局部的、個人的利益，打破某些法治原則，但是這也恰恰證明了法治原則本身並不是目的。打破原則的首要目標是採取高效率、迅捷的對抗措施消除緊急危險，恢復社會正常狀態。一般而言，與正常狀態下的行政權力相比，行政應急權具有較強的專斷性，並且高度集中在行政機關之手。這種專斷性權力的存在，是人類社會應對突發災難的長久選擇的結果。當然，正是這種應急權主體的單一性和行使的專斷性，決定了應急權行使失控必將造成嚴重的社會危害性。[4]由於重大傳染病事件作為突發公共事件的特殊類型，具有顯著的危機特性，這也注定了行政法絕大部分針對正常狀態下的社會情勢所規制的內容無法發揮應有的作用。常態下的行政權力設置在規範設計上充分體現了權力分配上與立法權的相互限制、公民權利保護最大化的特徵，但是當重大傳染病事件此類威脅正常生活秩序的緊急情況出現時，正常狀態下的權力與權利分配格局便失去了社會基礎。即當正常狀態不復存在時，正常狀態下的權力和權利構造便會需要有所改變。
而在現代法治社會當中，依法行政是政府一切行為的準則。政府應對重大傳染病事件時享有較平時更多、更廣泛和更具強制性的權力，這對於有效、及時組織和運用國家各種資源，採取強有力的措施，儘快消除危險、渡過危機的作用無疑是巨大的。但是，這種權力必須在法律的規範和控制中，使之既能有效保障政府應對危機，又能儘量避免相應權力被濫用和對公民基本權利、自由造成侵犯。
行政法的首要之義就是它是關於控制政府權力的法，這是其作為法學學科的核心。[5]正如上文所言，為維護社會公共利益、國家利益和社會穩定，緊急情況下的行政應急權是必要的，但在現代法治原則的支配下，須由行政法來規制和調整行政應急權，規範政府職責和公民權利義務，防止社會秩序失控，促進政府依法行政。行政法通說認為，行政法對政府權力的規制主要通過規範行政主體和行政權設定的行政組織法、規範行政權運行的行政行為法、規範行政權監督的行政監督和救濟法組成，因此，在緊急情況下對於行政權力的規制也應當基於這三種不同類型的行政法規範進行分別研究。亦即，本書的研究目標為基於重大傳染病事件的特性和澳門特區的現狀和實踐經驗，建立以組織法規範為基礎、以行為法標準為軸心、以救濟法內容為補充的行政應急權制度和規範體系。
本書共有五章，各章主要關注的問題和主要內容如下。
1.重大傳染病事件應急法治的基本原理
第一章主題為「重大傳染病事件應急法治的基本原理」。本章主要從重大傳染病事件的定義出發，就重大傳染病的相關概念和法律定位進行分類和梳理，並試圖通過概念的梳理系統性地闡述重大傳染病事件應急法治在澳門地區需要攻克的難題和基本的運作結構原理。
本章從重大傳染病事件的上級概念——突發公共事件的定義和特徵出發，從共性和特性的角度分別歸納和總結了重大傳染病的特徵及其法律定位，以此為基礎就澳門特區重大傳染病事件應急法治所面臨的特殊困境進行了深入分析，並試圖通過這樣的敘述結構，讓讀者對澳門特區現有的行政應急法治現狀和困境有一個更為全面和深入的瞭解，從而展開後文針對應急法治當中不同環節問題的研究和探討。
2.澳門特區重大傳染病事件行政應急組織法規範研究
第二章主題為「澳門特區重大傳染病事件行政應急組織法規範研究」。本章主要在行政組織法的角度聚焦討論兩個問題，即澳門特區重大傳染病事件中預警權限分配問題和強制隔離權限分配問題。
從一般情況來說，行政組織法教義學建立在雙重功能體系原理上：一是建構功能，將行政組織建構為法律上的人，賦予其權力，明確其責任；二是管制功能，組織法規範影響具體行政活動的過程和決定。而重大傳染病事件具有的危機性顯然對現代行政組織法的建構和規範功能提出了挑戰，因此本章針對重大傳染病事件帶來的組織法挑戰進行探討，希望通過正確處理組織形式內外的結構性關係實現要素的合理配置，最終獲得組織結構優化的法律框架。
重大傳染病事件中的預警權限分配問題顯然是值得討論的組織法問題之一。澳門特區有關突發事件預警的法律法規頒佈較晚，澳門特別行政區第2/2004號法律《傳染病防治法》對傳染病的防治有了初步系統性的規定，但是全文未規定預警機制；後續的相關行政法規頒佈後，預警系統雖然有了一定程度的完善，但對比其他國家或地區的有關規定，依舊缺乏對於公眾預警權的規範，即預警權仍處於被政府壟斷的狀態，具體的細節也模糊不清，有待探討和完善。
重大傳染病事件當中的強制隔離措施的決定權分配問題也是應當值得探討的組織法問題。強制隔離措施是行政強制措施中的一種，其實施主體是行政機關、醫療機構、疾病預防控制機構，對象是公民的人身自由，具有強制性、緊急性和臨時性等特點。[6]在現行法律當中，強制隔離是重大傳染病事件中適用頻率最高的一種，但在現行法律規範中，對於行政強制措施權限問題還處於界限不清的狀況，在實踐中可能會存在主體權限不明確，侵犯到公民的基本權利的情況。因此，結合針對強制隔離權限的分配問題的三個學說進行分析權衡，應當基於應急隔離權下放的基礎上進一步適當引進專家意見制度，同時增加行政事後審查機制，確保強制隔離措施中的人權保障。
3.澳門特區重大傳染病事件行政應急行為法立法規範研究
第三章主題為「澳門特區重大傳染病事件行政應急行為法立法規範研究」。本章在行政行為法立法規範上主要討論兩個問題，分別是澳門重大傳染病事件經濟援助措施的合理性標準問題以及應急藥品監管審批的合理性標準問題。
行政行為是具有行政法意義或效果的行為。其中行政立法是指制定行政法規範的行為，屬於抽象行政行為。在應急法治當中，行政機關雖然擁有更大的應急權力，但是對於某些並非即時性的問題往往仍需通過行政立法的方式臨時加以規範和明確。尤其澳門地區在「一國兩制」的背景下採用行政主導制的政治體制，並在現有法律框架內存在一套相當成熟的行政法規制度。因此，在突發事件的背景下，如何在應急法治中保證立法規範的明晰成為了本章需要討論的問題。
在行政法領域的應急法治研究中，理論界普遍認為，既要賦予政府充分的自由裁量權以發揮其主導作用，但是也要通過嚴格的法律規範來約束政府的行政行為。行政程序法的目標就在於在基本原則的指導下，通過妥善的程序設置和符合要求的標準設定來規範組織架構下的要素流動，保證應急危機中政府基於法律的有效管理。
在經濟援助措施方面，澳門特區在重大傳染病事件中採取的經濟援助在全球處於領先地位，但是其行政程序法上的原則性標準依舊存在欠缺。對澳門特別行政區實施的多輪經濟援助進行規範梳理和爭議探討，可發現重大疫情視角下的經濟援助不能完全以社會救助、行政補償等理論作為其法律定性根據，而應當結合突發傳染病事件特徵選取新的理論模型對法律基礎進行構建。在原則性標準的構建上，一方面應當優化社會救助的實施模型，在普救式的援助上強化選擇性決策，構建程度累進原則；另一方面，在構建以經濟調控論為主要目標約束因素的基礎上引入社會救助理念，不僅保障宏觀的覆蓋，更要從微觀上實現精準救助，構建平等援助和優先性原則。
在應對重大傳染病疫情之際，我們經常面臨新型病毒變異引起的藥物短缺問題。因此，加強藥物研發能力並建立完善的藥品審評審批制度，特別是非常規審評審批流程，已成為應急法治下行政立法改進的關鍵方向。此處，中國內地、美國及歐盟的藥品審評審批程序對此具有重要的借鑒價值。本節將通過比較法研究，探討澳門地區在重大傳染病事件中藥品審評審批法律規制是否存在不足或空白之處，以期為澳門地區制定相應規範提供參考與借鑒。
4.澳門特區重大傳染病事件行政應急行為實施標準研究
第四章主題為「澳門特區重大傳染病事件行政應急行為實施標準研究」。本章在行政行為實施標準上主要討論三個問題，分別是澳門重大傳染病事件中應急強制管理的實施標準問題、流行病調查制度問題和應急行政宣導措施實施標準問題。
行政程序是行政機關實施行政行為時應當遵循的方式、步驟、時限和順序所形成的一個連續過程，行政程序作為規範行政權、體現行政法治形式合理性的行為過程，是實現行政法治的重要前提。雖然突發公共事件當中部分行政程序需要為行政應急權進行讓渡，但是行政程序以及其制定標準依舊有其法治價值所在，正是在重大傳染病事件當中，才更應當通過程序收束放大的行政權力，避免其滑向濫用的極端。本章討論的問題主要集中在行政程序制度的構建。
在重大傳染病疫情中，應急強制管理是常用的治理手段。然而，在澳門的實踐過程中，實施標準仍存在一定的爭議。本章將基於對澳門防疫應急強制管理措施的梳理，在現有一般性管理制度基礎之上，建立制度啟動與解除的原則性標準，比較匯總措施差異，並構建以遞進原則、即時性原則和正當程序原則為框架的標準模型。
在重大傳染病疫情中，流行病學調查被用於病源追踪、信息搜集等方面。然而，在現行法律框架下，多元主體的流行病學調查可能導致個人信息的不當洩露。因此，探索明確法律規定，以規範流行病學調查程序標準，亦成為本章研究的重要方向。
同時，在重大傳染病疫情中，行政宣導行為的限度問題也受到廣泛關注。隨著行政主體角色由管理者逐漸轉變為服務者，行政行為方式在單一的剛性行政基礎上增加了柔性行政手段。行政宣導作為傳統命令式行政方式的重要補充，在應急狀態下缺乏明確的標準和深入研究。本節將通過對標準邊界和保障性措施的研究，期望使行政宣導在實踐中更好地發揮效用。
5.澳門特區重大傳染病事件行政應急救濟法制度研究
第五章「澳門特區重大傳染病事件行政應急救濟法制度研究」就行政補償和救濟法的範疇出發討論了兩個問題，分別是澳門重大傳染病事件的應急致損的補償標準問題和應急徵用的補償標準問題。
後疫情時代，政府為有效應對及保障社會大多數利益，在行使公權力的過程中會產生與私權利之間的利益平衡問題，雖然應急狀態下公權力的擴張在所難免，但難免導致部分行政相對人的合法權益無法得到保障。一個有能力的依法行政的法治政府不僅能運用法律處理好正常社會狀態下的秩序和有效地保障公民權利，更重要的是能在應急狀況下處理好社會秩序和有效地保障公民權利。由此，行政緊急權應當被提到應有的高度加以認識和合法運用，這也就意味著必須要對行政應急權的法律救濟原則程序等問題納入法律體系加以解決，並在以後的實施過程中加以修改和完善。
澳門重大傳染病事件中，關於政府行政應急致損的補償標準討論頗多。通過研究重大傳染病事件中致損的賠償標準，能規範政府在重大傳染病事件中的各種規制措施，疏導化解私權利特殊時期公權力超常行使而導致損失帶來的糾紛和矛盾。而在新冠疫情之下，應急致損可能包含各類財產、人身、精神損害，本文主要以接種新冠疫苗致損這一典型重大傳染病事件應急損害補償標準進行論述。
在澳門重大傳染病事件應急徵用的補償標準應當是本書針對救濟法研究的重點。健全的應急徵用補償標準機制的設立，有利於行政相對人的合法權益得到有效保障，且有利於提高救援的速度和政府的公信力。但由於現行立法中相關內容缺位，應急徵用補償範圍不明確，補償標準不統一，導致應急徵用補償在實踐中爭議較大。
本書仍是行政應急權研究的初步展開，對於研究問題的選取相對集中和聚焦，並不能解決澳門特區行政應急權法治理論和適用中面臨的所有問題。但是本書仍基於目前澳門特區最值得研究的部分進行了深入探討，研究內容集中且開放，不求系統性和完整性，但求深入性和適用性。筆者希望本書並不是澳門特區行政應急權研究的終點，而是一個全新的起點。

三、研究方法
本書研究過程中採用的研究方法主要有以下四種：
1.文獻研究法
在所有的研究方法中，使用文獻分析法最為常見。通過大量相關的文獻資料取證，針對研究課題進行分析，引用資料包括期刊、專業雜誌、學術論文等，經過分析、梳理，從中找出有用的信息，瞭解專家學者們對這一問題的看法，以及他們所使用的研究方法和視角、在研究中的側重點，為自己的研究提供理論依據。本書通過對於不同課題當中有關的資料分類梳理，如重大傳染病事件相關的法律文件、相關法律的立法說明、案例材料、現有研究成果等，理清不同作者的思維脈絡，掌握最新的研究成果，整合分析後進行理論的分析和標準的構建。
2.規範分析法
對於重大傳染病事件下應急法治秩序的構建，本書通過對應急類法律的現行規範進行整理，瞭解應急法治構建的障礙和可能的出路，從相關的法律文件，到政府公佈的行政法規、批示、意見等文件，進而瞭解應急法治的現有模式和改進方向。
3.功能主義比較法
「一切認識、知識均可溯源於比較。」[7]傳統的比較法難以找到對應的政策進行比較研究，而本書採用的功能主義比較法的優勢在於可以通過實際問題的對應，不受不同法律體系上各種概念的約束，防止在體系思維下，對於外國法的對應法條無法查詢的情況。通過功能主義比較法研究不同國家對於重大傳染病事件的應對方案和效果，綜合性比較和分析後得出比較法意義上合理性標準的結論。
4.學科整合法
在重大傳染病事件與應急法治領域，涉及的目標課題往往與醫學、經濟學、社會學、管理學、政治學等多學科產生交叉，或視角形成競合，需要從多角度展開研究。即使從行政法學角度切入，也需要從上述學科的已有成果中借鑒制度、框架、發展方向以及相關改革理念。因此本書在寫作過程中採用學科綜合的研究方法，以吸納其他學科的研究成果。

總序

自國家誕生後，人類社會產生了多少政治的、法律的、經濟的、社會的各種「制度」，可能是一個誰也無法回答的問題。「制度」研究也一直是法學、政治學、經濟學、管理學以及社會學等學科共有的現象。「制度」是什麼？制度就是體系化的規則、規矩。中國人常說，沒有規矩就不成方圓。所有的人、人所組成的各種組織乃至國家、社會，都離不開各種制度。所以，制度很重要，制度研究也很重要。
港澳回歸已有20多年之久，「一國兩制」實踐和基本法實施開始進入「五十年不變」的中期階段，可謂進入「深水區」。特別是2019年以來，中央出手先後制...

總序
導論 001

第一章 重大傳染病事件應急法治的基本原理 015
第一節 重大傳染病事件的含義 016
第二節 重大傳染病事件的特殊探討價值 020
第三節 應急法治的基本原理和制度結構 022

第二章 澳門特區重大傳染病事件行政應急組織法規範研究 027
第一節 澳門特區重大傳染病事件預警權限分配問題 028
第二節 澳門特區重大傳染病事件強制隔離權限分配問題 049

第三章 澳門特區重大傳染病事件行政應急行為法立法規範研究 065
第一節 澳門特區重大傳染病事件經濟援助措施的合理性標準研究 066
第二節 澳門特區重大傳染病事件中應急藥品監管審批的合理性標準研究 089

第四章 澳門特區重大傳染病事件行政應急行為實施標準研究 107
第一節 澳門特區重大傳染病事件中封閉管理的實施標準研究 108
第二節 澳門特區重大傳染病事件流行病調查制度研究 127
第三節 澳門特區重大傳染病事件中應急行政宣導措施實施標準研究 143

第五章 澳門特區重大傳染病事件行政應急救濟法制度研究 163
第一節 澳門特區重大傳染病事件應急致損的補償標準研究 164
第二節 澳門特區重大傳染病事件應急徵用的補償標準研究 180

總序
導論 001

第一章 重大傳染病事件應急法治的基本原理 015
第一節 重大傳染病事件的含義 016
第二節 重大傳染病事件的特殊探討價值 020
第三節 應急法治的基本原理和制度結構 022

第二章 澳門特區重大傳染病事件行政應急組織法規範研究 027
第一節 澳門特區重大傳染病事件預警權限分配問題 028
第二節 澳門特區重大傳染病事件強制隔離權限分配問題 049

第三章 澳門特區重大傳染病事件行政應急行為法立法規範研究 065
第一節 澳門特區重大傳染病事件經濟援助措施的合理性標準研究 066
第二節 澳門特區重大傳染病事件中應急藥品監管審...